Меню Закрыть

Высший законодательный орган советской власти

Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика

РСФСР (Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика) — название России с момента развала Империи и до 1991 г. Иногда применяется название Российская СФСР. Название внесено в употребление Конституцией 1936 г. (вторая Конституция РСФСР) и Конституцией 1937 г. (третья Конституция РСФСР).

Российская империя превратилась в Социалистическую Республику в результате революции 1917 г. Первое в мире социалистическое государство после переворота сначала носило название Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика, однако в поздних документах было заменено на название, обозначенное в Конституции. Были также неофициальные названия — Российская Федерация, Россия.

Следует различать РСФСР и СССР. РСФСР входила в состав СССР как крупнейшая республика и продолжала свое существование после распада СССР в качестве самостоятельного государства, которое затем трансформировалось в Российскую Федерацию.

Превращение России в Республику

В результате Февральской революции 1917 г. в Российской империи установилась власть двух структур — Временного правительства и Совета рабочих, солдатских и крестьянских депутатов (различные местные Советы стали появляться по всей стране и подчинялись единому Совету). Император Николай 2-й отрекся от престола и передал права наследования своему родственнику Михаилу Александровичу, однако и тот отказался встать во главе страны. В результате этого власть перешла к Временному правительству и до момента созыва Учредительного собрания судьба России была неизвестна — монархия могла вернуться, а могла установиться новая форма правления.

8 июля председатель Совета рабочих признал полную и неограниченную власть Временного правительства, а 1 сентября 1917 г. Российская империя стала называться Республикой.

Создание РСФСР

С созданием РСФСР ситуация в стране не налаживалась, в октябре произошла новая революция, в результате которой 25 октября 1917 г. решением 2-го Всероссийского съезда Советов была провозглашена Российская Советская Республика.

В январе 1918 г. прошел 3-й съезд Советов, на котором В.И. Ленин окончательно провозгласил переход власти от Временного правительства и Учредительного собрания к Советам. С этого момента власть Советов стала стремительно распространяться по всей стране, и уже в марте почти вся Россия подчинялась новому правительству. 12 марта 1918 г. новой столицей была объявлена Москва, а 19 июля вступила в силу официальная Конституция РСФСР, которая и закрепила новое название страны.

Хотя власть принадлежала Советам, по всей стране стали возникать вспышки антисоветских восстаний, началась Гражданская война, которая длилась до 1922 г. В войне участвовали различные общественные, политические и националистические группировки, которые воевали за право установить свою власть в России.

30 декабря 1922 г. состоялся 1-й съезд Советов СССР, который провозгласил создание нового государства — СССР. РСФСР входила в состав СССР наряду с другими автономными республиками.

Система управления РСФСР

В состав РСФСР входило несколько автономных республик, со временем ее границы менялись.

До 1990 г. высшим государственным лицом РСФСР являлся Председатель Президиума Верховного Совета РСФСР, однако эта должность была исключительно номинальной. Кроме того, в отличие от других республик РСФСР не имела собственного первого секретаря и коммунистической партии и подчинялась всесоюзной власти.

Фактически главным органом управления был Всероссийский съезд Советов. Конституцией 1918 г. именно он провозглашался «главной властью» в Республике, а затем лишь подтвердил свои полномочия, войдя в состав СССР. Съезд выбирался из представителей городских и губернских Советов методом прямого голосования.

Вторым важным государственным органом являлся Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК), который был высшим законодательным, исполнительным и контролирующим органом власти РСФСР, избирался съездом и действовал в период между двумя съездами. Съезд и ВЦИК занимались решением всех важных государственных вопросов.

В 1937 г. (после принятия Конституции СССР) ВЦИК и Всероссийский съезд Советов были упразднены, а им на смену пришел новый государственный орган — Верховный Совет РСФСР. Хотя формально власть Верховного Совета была ограниченна, именно он занимался решением всех важнейших вопросов. В 1989 г. после реформы Верховный Совет стал двухпалатным — появились Совет Республики и Совет национальностей.

В 1989 г. был учрежден новый верховный орган — Съезд народных депутатов. Его представители избирались из народа, а сам орган был уполномочен решать важные государственные дела наряду с Верховным Советом.

Распад СССР и президентская республика

В 1991 г. была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР, был проведен референдум, в результате которого РСФСР становилась президентской республикой, и соответственно, вводился пост Президента РСФСР. Начался конфликт интересов законодательства РСФСР и СССР.

21 декабря 1991 г. РСФСР официально была переименована в Российскую Федерацию. Этот период можно считать официальным распадом СССР.

Эпоха Сталина. 1. Структура Советской власти

«. . . В эту великую историческую минуту поклянемся никогда не забывать той гро­мадной роли, которую сыграл рабочий в нашем общем деле политического освобождения».

(Из речи адвоката Мандельштама на съезде адвокатов. 1905 г.)

Советы представляют собой новый тип государствен­ного аппарата, который не только в корне отличен, но прямо противоположен госу­дарственному аппарату современной «демократии» и не только по классо­вой своей природе, но по принципам организа­ции и методам своей работы.

Структура выборов и принцип работы низового аппарата Советов, от местных Советов до областных и республиканских уже описан в различных вариантах, поэтому в этой статье не затрагивается. Самое главное в работе Советов и вообще — Советской власти взаимодействие верхних эшелонов власти, которое почему-то обходят стороной, и все из-за того, что архивы во всех Республиках бывшего СССР тщательно охраняется и вряд ли они будут открыты для исследователя.

Способ участия советских республик, отдельных областей в федеральном правительстве, областей, отличающихся особым бы­том и национальным составом, равно как разграничение сферы деятельности федеральных и областных учреждений Российской Республики, определяется немедленно, по образовании областных советских республик Всероссийским Центральным Исполнитель­ным Комитетом и Центральными Исполнительными Комитетами этих республик. Все местные дела решаются исключительно местными сове­тами. За высшими советами признается право «регулирования» от­ношений между низшими советами и «решение» возникающих меж­ду ними разногласий. Центральная Советская власть обязана сле­дить за соблюдением основ федерации и представляет Россий­скую Федерацию Советов в ее целом. На Центральную власть возлагается также проведение мероприятий, осуществимых лишь в обще-государственном масштабе, причем, однако, не должны быть нарушаемы права отдельных, вступивших в федерацию, об­ластей.

(Из резолюции Учредительного съезда СССР)

2 (15) ноября 1917 г. Лениным была подписана составленная товарищем Сталиным Декларация прав народов России, провозглашавшая равенство и суверенность народов России и подтверждавшая право их на самоопределение вплоть до отделения. Эти акты советского правительства усилили желание всех трудящихся ранее угнетенных национальностей к автономии, были «организованы» независимые республики: Украина, Белоруссия, Закавказские республики, Среднеазиатские, в которых главенствую роль в управлении принадлежали Советам рабочих, крестьянских и солдатских депутатов.

Поводом объединения независимых республик в единый Союз послужила Генуэзская конференция, состоявшая 22 февраля 1922 г., куда была приглашена только РСФСР, в лице ЦИКа большевиков. Республики, как: Азербайджан, Армения, Белоруссия, Бухара. Грузия, Дальневосточная республика, Украина н Хорезм поручили, особым протоколом, правительству РСФСР представительство их интересов на Генуэзской конфе­ренции.

По инициативе Закавказской СФСР (Армения, Азербайджан и Грузия), Украинской Республики и Белоруссии все временные соглашения о военной, экономической помощи между Республиками были оформлены двусторонними договорами, но, с течением времени требовавшими более тесного и более постоянного объединения совет­ских республик.

Прошедшие республиканские Съезды Советов: Закавказской федерации (13/XII 1922 г.), Украинской республики (13/XII 1922 г.), Белорусской республики (16/XII 1922 г.) и РСФСР (26/XII 1922 г.) приняли, каждое в отдельности, постановление о создании единого государства СССР и о вхождении в него. 30 декабря того же года состоялся объединенный съезд, который положил нача­ло существованию многонационального союз­ного советского социалистического государства, приняв декларацию и договор об образовании СССР. На съезде присутствовало 2.215 деле­гатов, в том числе 548 с совещательным голо­сом. Съезд избрал ЦИК СССР (центральный исполнительный комитет) в составе 371 члена и 138 кандидатов.

31 января 1924 года второй съезд СССР принял и утвердил Первую Союзную Конституцию, послужившую основой для Конституций всех Союзных и Автономных Республик. Так что, каждая из союзных и автономных республик имели свою Конституцию. Так по Конституции Белорусской Республики государственными языками в Республике были четыре языка: белорусский, русский, польский и еврейский. В остальных Республиках Конституции разработаны в соответствии с местными и национальными условиями. По Конституции СССР высшим органом власти является Съезд Советов Союза, в Республиках — Съезд Советов, как союзной Республики, так и автономной республики, в областях, районах съезды депутатов.

Разница между Советами и Съездами заключается в том, что депутаты Советов избираются на опреде­ленный срок (1 год), в течение которого они собирают­ся на заседания, сессии; делегаты же съезда избираются только на каждый съезд, т. е. на одну сессию и, расходясь, теряют свое звание, оставляя после Съезда, лишь избранный ими Исполком. Ни те, ни другие депутаты и делегаты не в праве передавать кому-либо свои полномочия и каждый из них подотчетен своим избирателям.

Кроме очередных съездов, допускаются и внеочередные, созываемые по предложению выше стоящих съездов или их исполкомов, или соответственным исполнительным органом Советской власти, как по собственному почину, так и по требованию Советов. В истории умалчиваются Республиканские съезды и съезды автономных Республик. Так 8-й Чрезвычайный съезд СССР принял 5 декабря 1936 г. новую Конституцию СССР. С января по апрель 1937 г. состоялись съезды Советов: 17-й — Всероссийский, 11-й — Украинской ССР, 12-й — Белорусской ССР, 9-й – Азербайджанской ССР, 8-й – Грузинской ССР, 9-й Армянской ССР, 5-й Туркменской ССР, 6-й Узбекской ССР, 6-й Таджикской ССР, 10-й Казахской ССР, 5-й Киргизской ССР.

Республиканские съезды выбирали свои Исполнительные органы управления, формировали самостоятельно органы правопорядка и прокуратуры, контролировали выборы судейского корпуса. 99% налоговых сборов оставались в распоряжении местных Совнаркомов, руководители которых выбирались из национальных кадров. Рассмотрим в отдельности съезд СССР. Союзный съезд избирает ЦИК Союза, состоящий из двух равноправных Советов: Союзного Совета и Совета Националь­ностей, о которых речь будет дальше.

Верховными этапами власти Союза признаются: Съезды Советов Союза, а в период между Съездами — Централь­ный Исполнительный Комитет Союза (ЦИК) и его Президиум, состоящий из Союзного Совета и Совета Национальностей и, как высший орган управления — Совнарком. Так вопрос и решается конституцией. ЦИК Союза является новым учреждением и состоит из Союз­ного Совета и Совета Национальностей. Это введение националь­ного момента вы­звало много толков и недоумений, ибо в нем видели подражание буржуазной двухпалатной системе. Но это сходство чисто внеш­нее, и нечто подобное, но иного классового содержания, мы ви­дим лишь в буржуазных федеративных республиках. Но и внешнее сходство далеко не полное:

а) Союзный Совет состоит из представителей союзных республик пропорционально населению каждой из них. Их всех избирает Съезд Союза.

б) Совет Национальностей образуется из предста­вителей союзных и автономных советских социалистических республик, по 5 представителей от каждой, и из представителей (по 1 представителю) автономных областей РСФСР и прочих союз­ных республик. Он в целом утверждается тем же Съез­дом Советов Союза.

Значит, оба Совета, какого бы различного происхожде­ния они ни были, свои полномочия получают от единого источника — Съезда Союза, пред которым они оба и ответственны. В своей работе они равноправны. Они, под общим названием ЦИКа Союза, издают кодексы, декреты, постановле­ния и распоряжения, объединяют работу по законодательству и управлению Союза и определяют круг деятельности Президи­ума ЦИКа и Совнаркома Союза. Все декреты, постановления и распоряжения ЦИКа Союза обязательны к исполнению по всей территории Союза. Так как ЦИК Союза собирается лишь на сес­сии, то в период между сессиями высшим законо­дательным, исполнительным и распорядитель­ным органом власти Союза является Президиум ЦИКа. Но все декреты и постановления, определяющие общие нор­мы политической и экономической жизни Сою­за, а также вносящие коренные изменения в суще­ствующую практику государственных органов Союза ССР, обязательно должны восходить на рассмотрение и утверждение самого ЦИКа Союза.

Итак, ЦИК Союза, это — Совет Союзный и Совет Националь­ностей, вместе взятые; заседают они хотя и одновременно, но отдельно, и также отдельно обсуждают и решают все вопросы. Но по особому постановлению, как это ввела практика, они могут выслушивать доклады совместно и даже прения вести совместно. Но голосуют они всегда отдельно.

Каждый из них имеет свой президиум в числе 9 человек. Они созываются одновременно на сессии, не менее трех раз в год, и одновременно разъ­езжаются по домам. Они рассматривают все декреты, кодексы и постановления, поступающие к ним от Президиума ЦИКа и Совнаркома Союза, наркоматов Союза, ЦИКов союзных рес­публик, а также возникающие по собственной их инициативе. Законопроекты получают силу закона лишь при условии принятия их как Союзным Сове­том, так и Советом Национальностей и публи­куются от имени ЦИКа Союза ССР. В случае разногла­сия между обоими Советами вопрос передается в создавае­мую ими согласительную комиссию, а при недости­жении соглашения в согласительной комиссии вопрос передается на рассмотрение совместного заседания Союзно­го Совета и Совета Национальностей. Но если и тут, при отдель­ном голосовании, не будет большинства в том или другом Совете, вопрос, по требованию одного из них, может быть передан на раз­решение очередного или чрезвычайного Съезда Советов Союза.

В период между сессиями ЦИКа Союза высшим орга­ном власти является Президиум ЦИКа, образуемый ЦИКом в составе 27 членов, в том числе 18 человек от двух пре­зидиумов — Союзного Совета и Совета Национальностей. Вы­боры остальных 9 членов Президиума происходят на совместном заседании Союзного Совета и Совета Национальностей, при­чем каждый Совет голосует в отдельности. Тем же путем выбираются ЦИКом Союза из состава его Президиума председатели ЦИКа Союза, по количеству союзных республик, которые свои обязанности исполняют по очереди. До 1936 года их 6 по числу Республик.

Исполнительным и распорядительным органом ЦИКа Союза является СНК Союза (Совнарком). СНК Союза состоит из председателя Совнаркома Союза, его за­местителей (число их зависит от ЦИК) и десяти наркомов, а именно: пяти общесоюзных — по иностранным делам, по военным и морским делам, по внешней и внутренней торговле, путей сообщения и почт и телеграфов, причем Наркомторг отно­сительно регулирования внутренней торговли пользуется лишь правами объединенного Комиссариата, — и пяти объединен­ных— Рабоче-Крестьянской инспекции (Рабкрин), Высшего Совета Народного Хозяйства (ВСНХ), труда, финансов и упра­вляющий центральным статистическим управлением. Кроме этих членов, имеющих решающий голос, в СНК Союза участвует с совещательным голосом председатель ОГПУ (Объединен­ного Государственного Политического Управления).

Совнарком Союза на первый взгляд как будто толь­ко исполнительная власть, но, поясняет конститу­ция, в пределах, предоставленных ему ЦИКом Союза, он из­дает и декреты, обязательные к исполнению на всей тер­ритории Союза. Проекты декретов и постановлений на рассмотре­ние СНК Союза поступают как от отдельных наркомов Союза, так и от ЦИКов союзных республик и их президиумов.

Одного перечня наркоматов достаточно, чтобы убедиться, на­сколько преобладающею должна быть роль этого цент­рального правительства. Пять комиссариатов общесоюзных, пять общереспубликанских и шесть союзных и автономных республик. Власть Народных Комиссаров очень велика, однако же их нельзя и сравнивать с министрами. Во-первых, Народные Комис­сары—избранники самого народа, рабо­чих и крестьян, которые выбирают ЦИКи союзные, республиканские, во-вторых — Народные Комиссары действуют на местах не через каких-нибудь чиновников, а через местные Советы депутатов или Исполнительные Ко­митеты, которые сами избираются рабочим населением из своей среды; наконец, в-третьих — Народные Комиссары дают посто­янно отчеты в своей работе и деятельности не только перед ЦИКами и Съездами, но также прямо перед рабочим населением столицы, где они выступают с публичными отчетами на открытых для всех митингах- собраниях, где всякий может задавать им вопросы и высказывать свое недовольство.

Каждый гражданин может обжаловать в суд любого из Комиссаров, членов Исполни­тельного Комитета, членов Советов, и депутатов любого уровня. Должность не освобождает от от­ветственности, а, наоборот, чем выше долж­ность, тем больше и ответственность. Было уже несколько случаев, что судили без вся­ких стеснений и Народных Комиссаров, когда они нарушали долг своей службы и звания.

Коллегиальность принятия решений наглядно демонстрирует Высший Совет Народного Хозяйства (ВСНХ), который регулирует и организует все производ­ство и распределение и управляет всеми предприятиями Республики. Пленум ВСНХ формируется в следующем составе:

а) от Республиканского Центрального Исполнительного Комитета Советов — 10;
б) от Республиканского Профессионального Производственного Объединения – 30, (в том числе от Всесоюзного Совета Профессиональных Союзов 1):
в) от областных Советов Народного Хозяйства (2 X 10) — 20;
г) от Республиканского Совета Союзов Рабочей Кооперации — 2;
д) от Народного Комиссариата Продовольствия – I;
е) от Народного Комиссариата Путей Сообщения — 1:
к) от Народного Комиссариата Труда — 1;
в) от Народного Комиссариата Земледелия — 1;
и) от Народного Комиссариата по Финансовым Делам — 1;
к) от Народного Комиссариата Торговли и Промышленности — I;
л) от Народного Комиссариата по Внутренним Делам — 1;
Итого . . . 69.человек.

Примечание. Народные Комиссариаты, не поименованные выше, имеют право посылать на заседание Пленума Высшего Совета Народного Хозяйства своих представителей с правом совещательного голоса. Все члены Пленума Высшего Совета Народного Хозяйства получают свои полномочия на полугодичный срок и привлекаются к регулярной работе по поста­новлению Президиума. Пленум собирается не реже 1 раза в месяц.

Руководство работой Высшего Совета Народного Хозяйства возлагается на Президиум в количестве 9 лиц, из коих 8 избираются Пленумом Высшего Совета Народного Хозяйства н утверждаются Советом Народных Комиссаров, а Председатель избирается Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом Советов н пользуется правами Народного Комиссара, Основные законы автономных советских социалистиче­ских республик принимаются их съездами Советов и предста­вляются на утверждение ВЦИК, а окончательно утвер­ждаются Всероссийским Съездом Советов.

Конституция 1925 г. определяет и законодательную власть каждой автономной республики. По общему правилу, на террито­рии ее обязательны: общесоюзные законы, а равно и кодексы РСФСР с изменениями, вносимыми с разрешения ВЦИК (ст. 3 вводного закона к Земельному Кодексу, ст. 9 вводи, за­кона к Граждайскому Кодексу, ст. 4 вводи, закона к Угоновн. Кодексу и т. д.). Наконец, в области ведения самостоятельных наркоматов допускаются местные обязательные поста­новления, не противоречащие общереспубликанским законам. Для автономных областей конституция заменяется «Положе­нием об автономной области», принимаемым ее съездом Советов и утверждаемым окончательно ВЦИК.

Прокуратура является организацией в пределах союзной республики, общесоюзного прокурора до 1934 года не было, а есть лишь прокурор при Верховном Суде Союза для надзора за законностью конституционной. Прокурором Республики по закону состоял Наркомюст, его заместитель и помощники. На местах — местные губернские (областные) прокуроры и их помощники, назначаемые Прокурором Республики, т. е. из центра.

Автономные республики имеют своих прокуроров республики, не подчиненных Проку­рору Республики. Так что все судебные дела, описываемые в современной историографии, были внутренним делом автономных Республик, где роль следователей, прокуроров и судей исполняли лица выбранные и подчиненные местной власти (городским или районным) Исполкомом, им же формировался также штат милиции.

В работу советов массы втяги­ваются в различных формах: путем избрания своих депутатов в советы; отозвания депутатов, не оправдавших доверия своих избирателей, и замены их новыми, выборами депутатами членов исполнительной власти. Избиратель участвует в обсуждения отчетов об работе депутатов и работе совета в целом, совместно с депутатами выслушивают отчеты членов Совнаркома и другие категории выборных должностей.

Обсуждает через посред­ство заседаний пленумов советов, через орга­низацию секций при советах и депутатских групп на предприятиях, созданием актива из трудящихся, не состоящих членами совета, но работающих в секциях и депутатских группах. Но в работу советов, в работу всего государ­ственного аппарата в целом вовлекаются и все другие массовые организации трудящихся: профсоюзы, комсомол, кооперация, доброволь­ные общества и т. и. Все они под руководством партии осуществляют работу по управлению государством, по перестройке общества, по строительству социализма.

«Буржуазный государственный аппарат стоит над массами, в виду чего он отделен от населе­ния непроходимым барьером и, по самому сво­ему духу, чужд народным массам. Между тем как советский государственный аппарат сли­вается с массами. ибо он не может быть чужд этим массам, если он действительно хо­чет охватить миллионные массы трудящих­ся. В этом одно из принципиальных отличий советского государственного аппарата от ап­парата буржуазного государства» (Сталин, Вопросы и ответы, см. Вопросы ленинизма, 9 изд., стр. 148).

Чрезвычайно важным принципиальным от­личием советской государственной системы от буржуазной является полное уничтожение разделения властей законодатель­ной и исполнительной. Это разделение было «символом веры» европейской теории го­сударства в период роста капитализма. Оно представляет собой теоретическую основу пар­ламентского строя, который долгое время пропа­гандировался буржуазными теоретиками как одно из важнейших условий «свободы».

Эта теория возникла в начале XVIII века, когда средняя буржуазия потребовала от короля участия в управлении государством. Это был период реформации в церкви, опасаясь революции, король отдал управление среднему классу буржуазии: — «Я пишу законы, вы их исполняете». Немного упрощено, но точно. Теорию разделения властей развил Монтескье (на законодательную, исполнительную и судебную), на которую главным образом опи­раются все демократы.

Известно, что Монтескье был против­ником революции бедноты, он сторонник короля. Он и теорию разделения властей выдвинул в целях спасения хотя бы частицы королевской власти. Он не строит теории мирного развития; он, напротив, исходит от «всеобщей, как внутренней, так и внешней, войны людей», ибо, по его теории, «соединение людей в общество и порождает войну». Напугав своего читателя этой общей войной, Монтескье и объясняет, что важен не вопрос о том, в чьих руках власть, всех ли, некоторых или одного, но в том, как она организована и обставлена. А демократы, впоследствии, из нее создали средство примирения всех классов.

А народ как был в феодальной зависимости, крепостничестве, так и остался у корыта, ведь законы пишутся для власти. Первая французская революция 1795 г. наглядно продемонстрировала всю эволюция разделения власти.

Советская власть писала законы для Гражданина своего государства, невзирая ни на должности и звания и сама же контролировала исполнение этих законов. Наша действительность: освободив нас от коммунистического «ига», сразу ограничили манифестации и выражение чувств. C’est la vie. Такова… демократия!

Второй вопрос, который всегда на слуху: одно партийность или многопартийность? Вернемся опять к XVIII веку, когда землевладельцы и промышленники боролись за первенство в парламенте, мелкобуржуазная возня, а народ опять остался за пределами внимания. С тех пор «идея» многопартийности остается как способ отвлечения масс от основной задачи депутата: «Защита избирателя».

Упрекают в одно партийности Советскую Власть и мне захотелось закончить первую часть статьи, словами Владимира Ильича Ленина:

«Когда нас упрекают в диктатуре одной партии . мы говорим: «Да, диктатура одной партии! Мы на ней стоим и с этой почвы сойти не можем . . . Эта партия слилась с рабочим классом, и она одна только могла его вести на глубокое и коренное изменение старого общества» (Ленин, XVI, стр. 296).

Но, — прибавляет Ленин в другом месте: «В народной массе мы все же капля в море, и мы можем управлять только тогда, когда правильно выражаем то, что народ сознает. Без этого Коммунистическая Партия не будет вести про­летариата, а пролетариат не будет вести за собою масс, и вся машина развалится» (Ленин, XVIII, 2, стр. 56).

«Политика большевиков в вопросах местного самоуправления и на­циональных меньшинств — это шедевр изобретательности и изящества. Никто из талантливых государственных деятелей современности в дру­гих странах не может соперничать с ними в методах удовлетворения при­тязаний национальных меньшинств» (Э. Д. Диллон, Россия сегодня и завтра, 1928, стр. 228, на англ, языке).

Уголок избирателя

Высшие законодательные органы России (1906-1993 годы)

В отличие от многих европейских стран, где парламентские традиции складывались веками, в России первое представительное учреждение парламентского типа (в новейшем понимании этого термина) было созвано лишь в 1906 году. Оно получило название Государственная Дума. Дважды ее разгоняло правительство, но она просуществовала около 12 лет, вплоть до падения самодержавия, имея четыре созыва (первая, вторая, третья, четвертая Государственные Думы).

Во всех четырех думах (в разном, конечно, соотношении) преобладающее положение среди депутатов занимали представители поместного дворянства, торгово-промышленная буржуазии, городской интеллигенции и крестьянства. Они принесли в это учреждение свои представления о путях развития России и навыки общественных дискуссий. Особенно показательным было то, что в Думе интеллигенция использовала навыки, приобретенные в университетских аудиториях и судебных прениях, а крестьяне несли с собой в Думу многие демократические традиции общинного самоуправления. В целом работа Государственной Думы являлась в России начала XX века важным фактором политического развития, оказывающим воздействие на многие сферы общественной жизни.

Официально всесословное представительство в России было учреждено Манифестом об учреждении Государственной Думы и законом о создании Государственной Думы, изданными 6 августа 1905 года. Николай II под давлением либерального крыла правительства в лице, главным образом, его премьера С.Ю.Витте решил не накалять обстановку в России, дав понять подданным о намерении учесть общественную потребность в наличии представительного органа власти. Об этом прямо говорится в указанном Манифесте: «Ныне настало время, следуя благим начинаниям их, призвать выборных людей от всей земли Русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включив для сего в состав высших государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предложений и рассмотрение росписи государственных доходов и расходов».

Как видно из Манифеста, первоначально предполагался только законосовещательный характер нового органа.

Манифест 17 октября 1905 года «Об усовершенствовании государственного порядка» существенно расширил полномочия Думы. Царь вынужден был считаться с подъемом революционных настроений в обществе. При этом полновластие царя, т.е. самодержавный характер его власти, сохранялся.

Порядок выборов в первую Думу определялся в законе о выборах, изданном в декабре 1905 года. Согласно ему учреждались четыре избирательные курии: землевладельческая, городская, крестьянская и рабочая. По рабочей курии к выборам допускались лишь те пролетарии, которые были заняты на предприятиях с числом работающих не менее 50. В результате сразу же избирательного права лишались 2 миллиона мужчин-рабочих. Сами выборы были не всеобщими (исключались женщины, молодежь до 25 лет, военнослужащие, ряд национальных меньшинств), не равными (один выборщик приходился в землевладельческой курии на 2 тысячи избирателей, в городской — на 4 тысячи, в крестьянской — на 30, в рабочей — на 90 тысяч), не прямыми — двухстепенными, а для рабочих и крестьян трех — и четырехстепенными.

Общее число избранных депутатов Думы в разное время колебалось от 480 до 525 человек.

23 апреля 1906 года Николай II утвердил свод Основных государственных законов, который Дума вообще могла изменить только по инициативе самого царя. В этих законах, в частности, предусматривался целый ряд ограничений деятельности будущего российского парламента. Главным из них было то, что законы подлежали утверждению царем. Вся исполнительная власть в стране также подчинялась только ему. Именно от него, а не от Думы зависело правительство.

Царь назначал министров, единолично руководил внешней политикой страны, ему подчинялись вооруженные силы, он объявлял войну, заключал мир, мог вводить в любой местности военное или чрезвычайное положение. Более того, в свод Основных государственных законов был внесен специальный параграф 87, который разрешал царю в перерывах между сессиями Думы издавать новые законы только от своего имени. В дальнейшем Николай II использовал этот параграф для того, чтобы проводить законы, которые Дума наверняка не приняла бы.

Потому Думы, за исключением третьей, фактически функционировали лишь по нескольку месяцев.

Первая Дума просуществовала с апреля по июль 1906 года. Состоялась всего одна сессия. В Думу входили представители разных политических партий.

Ее самой многочисленной фракцией были кадеты — 179 депутатов . Октябристы насчитывали 16 депутатов, социал-демократы — 18. От так называемых нацменьшинств было 63 представителя, беспартийных — 105. Внушительную фракцию составляли представители аграрной трудовой партии России, или, как они тогда назывались, «трудовики». Фракция насчитывала в своих рядах 97 депутатов, и эту квоту практически сохранила все созывы.

Председателем первой Думы был избран кадет С.А.Муромцев , профессор Петербургского университета.

С самого начала своей деятельности Дума продемонстрировала, что она не намерена мириться с произволом и авторитаризмом царской власти. Это проявилось с первых дней работы российского парламента. В ответ на тронную речь царя 5 мая 1906 года Дума приняла адрес, в котором потребовала амнистии политических заключенных, реального осуществления политических свобод, всеобщего равенства, ликвидации казенных, удельных и монастырских земель и т.д.

Через восемь дней председатель Совета министров И.Л. Горемыкин отмел все требования Думы. Последняя в свою очередь провела резолюцию о полном недоверии правительству и потребовала его отставки. Вообще за 72 дня своей работы первая Дума приняла 391 запрос о незаконных действиях правительства. В конце концов она была распущена царем, войдя в историю как «Дума народного гнева».

Вторая Дума просуществовала с февраля по июнь 1907 года, председателем которой был Головин Федор Александрович. Также состоялась одна сессия. По составу депутатов она была значительно левее первой, хотя по замыслу царской администрации должна была быть более правой.

Характерно, что большинство заседаний первой Думы и второй Думы было посвящено процедурным проблемам. Это стало формой борьбы с правительством в ходе обсуждения тех или иных законопроектов, которые, по мнению правительства, Дума не имела права ставить и обсуждать. Правительство, подчиненное только царю, не желало считаться с Думой, а Дума, рассматривавшая себя в качестве народной избранницы не хотела подчиняться такому положению вещей и стремилась тем или иным способом добиться своих целей. В конечном счете подобные конфликты стали одной из причин того, что 3 июня 1907 года вторая Дума была распущена.

В результате введения нового избирательного закона была создана третья Дума. В ней резко сократилось количество оппозиционно настроенных депутатов, зато увеличилось число верноподданных избранников, в том числе крайне правых экстремистов типа В.М. Пуришкевича, заявившего с думской трибуны: «Правее меня — только стена!».

Третья Дума, единственная из четырех, проработала весь положенный по закону о выборах в Думу пятилетний срок — с ноября 1907 года по июнь 1912 года. Состоялось пять сессий.

Эта Дума была значительно реакционнее двух предыдущих. Об этом свидетельствовал и партийный расклад. В третьей Думе было 50 крайне правых депутатов, умеренно правых и националистов — 97. Появились группы: мусульманская — 8 депутатов, литовско-белорусская — 7, польская — 11.

Председателем Думы избрали октябриста Н.А. Хомякова, которого в марте 1910 года сменил крупный купец и промышленник А.И. Гучков, человек отчаянной храбрости, воевавший в англо-бурской войне, где прославился бесшабашностью и геройством.

Несмотря на свое долгожительство, третья Дума с первых же месяцев образования не выходила из кризисов. Острые конфликты возникали по разным поводам: по вопросам реформирования армии, по извечно не решенному в России крестьянскому вопросу, по вопросу об отношении к национальным окраинам, а также из-за личных амбиций, раздиравших депутатский корпус и в те времена. Но и в этих крайне трудных условиях оппозиционно настроенные депутаты находили способы высказывать свое мнение. С этой целью депутаты широко использовали систему запросов. На всякое чрезвычайное происшествие депутаты, собрав определенное количество подписей, могли подать интерпелляцию, то есть требование к правительству отчитаться о своих действиях, на что должен был дать ответ тот или иной министр.

Интересный опыт был накоплен в Думе при обсуждении различных законопроектов. Всего в Думе действовало около 30 комиссий. Большие комиссии, например бюджетная, состояли из нескольких десятков человек.

Выборы членов комиссии производились на общем собрании Думы по предварительному согласованию кандидатур во фракциях. В большинстве комиссий все фракции имели своих представителей.

Законопроекты, поступавшие в Думу из министерств, прежде всего рассматривались думским совещанием, состоявшим из председателя Думы, его товарищей, секретаря Думы и его товарища. Совещание делало предварительное заключение о направлении законопроекта в одну из комиссий, которое затем утверждалось Думой.

Каждый проект рассматривался Думой в трех чтениях. В первом, которое начиналось с выступления докладчика, шло общее обсуждение законопроекта. По завершении прений председатель вносил предложение о переходе к постатейному чтению.

После второго чтения председатель и секретарь Думы делали свод всех принятых по законопроекту постановлений. В это же время, но не позднее определенного срока, разрешалось предлагать новые поправки. Третье чтение являлось, по существу, вторым постатейным чтением. Смысл его состоял в нейтрализации тех поправок, которые могли пройти во втором чтении при помощи случайного большинства и не устраивали влиятельные фракции. По завершении третьего чтения председательствующий ставил на голосование законопроект в целом с принятыми поправками.

Собственный законодательный почин Думы ограничивался требованием, чтобы каждое предложение исходило не менее чем от 30 депутатов.

Четвертая, последняя в истории самодержавной России, Дума возникла в предкризисный для страны и всего мира период — канун мировой войны. С ноября 1912 по октябрь 1917 года состоялось пять сессий. По составу четвертая Дума мало отличалась от третьей, разве что в рядах депутатов значительно прибавилось священнослужителей.

Председателем четвертой Думы весь период ее работы был крупный екатеринославский землевладелец, человек, обладавший масштабным государственным умом, октябрист М.В.Родзянко.

Обстановка не позволила четвертой Думе сосредоточиться на крупномасштабной работе. Ее постоянно лихорадило. К тому же с началом в августе 1914 года мировой войны, после крупных провалов русской армии на фронте дума вступила в острейший конфликт с исполнительной властью.

3 сентября 1915 года после принятия Думой выделенных правительством кредитов на войну ее распустили на каникулы. Вновь Дума собралась только в феврале 1916 года.

Но проработала Дума недолго. 16 декабря 1916 года была вновь распущена. Возобновила деятельность 14 февраля 1917 года в канун февральского отречения Николая II. 25 февраля опять распущена. Больше официально не собиралась. Но формально и фактически существовала.

Дума сыграла ведущую роль в учреждении Временного правительства. При нем она работала под видом «частных совещаний». Большевики не раз требовали ее разгона, но тщетно. 6 октября 1917 года Временное правительство постановило Думу распустить в связи с подготовкой к выборам в Учредительное собрание. 18 декабря 1917 года одним из декретов ленинского Совнаркома была упразднена и канцелярия самой Государственной Думы.

Чему учит опыт деятельности Государственной Думы? Анализ свидетельствует: до сих пор весьма актуальны по крайней мере два урока ее существования.

Урок первый. Парламентаризм в России был «нежеланным ребенком» для правящих кругов. Его становление и развитие происходило в острой борьбе с авторитаризмом, самодержавием, самодурством чиновничества и исполнительной власти.

Урок второй. В ходе становления российского парламентаризма был накоплен ценный опыт работы и борьбы с авторитарными тенденциями в деятельности властей, который не по-хозяйски забывать и сегодня.

Несмотря на ограниченность прав, Дума утверждала государственный бюджет, существенно влияя на весь механизм самодержавной власти дома Романовых. Она уделяла огромное внимание сирым и обездоленным, занималась разработкой мер социальной защиты малоимущих, других слоев населения. Ею, в частности, разработано и принято одно из самых передовых в Европе фабрично-заводское законодательство.

Предметом постоянной заботы Думы было народное просвещение. Она довольно задиристо настаивала на выделении средств на строительство школ, больниц, домов призрения, церковных храмов. Особое место уделяла делам религиозных конфессий, развитию культурно-национальных автономий, защите инородцев от произвола центральных и местных чиновников. Наконец, существенное место в работе Думы занимали внешнеполитические проблемы. Думцы постоянно бомбардировали российский МИД, другие инстанции запросами, реляциями, указаниями, формировали общественное мнение.

Крупнейшей заслугой Думы явилась безоговорочная поддержка кредитования на модернизацию потерпевшей поражение в войне с Японией русской армии, восстановление Тихоокеанского флота, строительство по самым передовым технологиям кораблей на Балтике и Черном море. С 1907 по 1912 год Дума санкционировала увеличение военных расходов на 51 процент.

Есть, конечно, и пассив, причем немалый. Несмотря на все старания трудовиков, постоянно будировавших в Думе аграрный вопрос, решить его она оказалась бессильна: слишком велика была помещичья оппозиция, да и среди депутатов присутствовало немало таких, кто, мягко говоря, не был заинтересован в его решении в пользу малоземельного крестьянства.

Опыт парламентаризма в царской России необычайно актуален. Он учит нынешних парламентариев боевитости, умению отстаивать народные интересы в условиях жесткого давления исполнительной власти, острой борьбе, изобретательности в формах деятельности депутатского корпуса, высокому профессионализму и активности.

После Февральской революции 1917 г. в стране стала быстро расти сеть советов рабочих, солдатских, крестьянских депутатов. В мае 1917 г. состоялся I съезд крестьянских советов, а в июне — рабочих и солдатских. II съезд советов рабочих и солдатских депутатов, открывшийся 25 октября, провозгласил переход всей власти к советам (в декабре крестьянские советы присоединились к рабочим и солдатским). Избранный съездом ВЦИК (Всероссийский Центральный исполнительный комитет) оказался носителем законодательных функций.

III Всероссийский съезд советов в январе 1918 г. принял два акта, имевших конституционное значение: “Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа” и постановление “О федеральных учреждениях Российской республики”. Здесь было официально оформлено образование Российской Советской Федеративной Социалистической Республики — РСФСР.

В июле 1918 г. V съезд советов принял Конституцию РСФСР. В ней устанавливалось, что именно съезд советов является “высшей властью”, компетенция которой никак не ограничивается. Съезды должны были собираться не реже двух раз в год (с 1921 г. — один раз в год). В периоды между съездами их функции переходили к ВЦИКу, но и этот последний с осени 1918 г. перешел к сессионному порядку работы (а в 1919 г. вообще не собирался, т.к. все его члены были на фронте). Постоянно действующим органом оказался Президиум ВЦИК, состоявший из узкого круга лиц. Председателями ВЦИК являлись Л.Б.Каменев (несколько дней в 1917 г.) Я.М.Свердлов (до марта 1919 г.), М.И.Калинин. При ВЦИКе сложился значительный рабочий аппарат, включавший несколько отделов, различные комитеты и комиссии.

Установленная конституцией избирательная система была многоступенчатой: депутаты всероссийских съездов избирались на губернских и городских съездах. При этом один депутат от городских съездов приходился на 25 тысяч избирателей, а от губернских — на 125 тысяч (что давало преимущества рабочим). К участию в выборах не допускались 7 категорий лиц: эксплуататоры и лица, живущие на нетрудовые доходы, частные торговцы, служители культа, бывшие служащие полиции, члены царствовавшего дома, умалишенные, а также лица, осужденные в судебном порядке. Голосование было открытым (к началу 20-х гг. в стране окончательно установилась однопартийная система).

РСФСР оказалась не единственной советской республикой, образовавшейся на территории бывшей Российской империи. В итоге гражданской войны советская власть победила в провозгласивших независимость Украине, Белоруссии, Грузии, Армении, Азербайджане (три последние объединились в Закавказскую федерацию — ЗСФСР). 30 декабря 1922 г. состоялось решение об объединении советских республик в единое федеративное государство — СССР (решение принял I Всесоюзный съезд советов).

На II Всесоюзном съезде 31 января 1924 г. была принята первая Конституция СССР. Установленный в ней государственный механизм Союза был вполне аналогичен РСФСР. Высшим органом власти в стране провозглашался всесоюзный съезд советов (созывался один раз в год, а с 1927 г. — один раз в два года), ЦИК (двухпалатный), собиравшийся на сессии три раза в год), Президиум ЦИК (в подчинении которого находилось более 100 учреждений). С начала 30-х годов на сессиях ЦИК установилась специфическая процедура: депутаты утверждали списком (без обсуждения) постановления, принятые Президиумом.

Именно СССР стал фактическим наследником дореволюционной российской государственности. Что ж касается РСФСР, то ее правовой статус в ряде отношений был ниже, чем у других союзных республик, поскольку многие российские вопросы отошли в ведение союзных учреждений.

5 декабря 1936 г. VIII Всесоюзный съезд советов принял новую Конституцию СССР. Она вводила всеобщие, прямые и равные выборы при тайном голосовании. На смену съездам советов и ЦИКу пришел Верховный Совет СССР. Он также собирался на сессии два раза в год, рассматривал законопроекты и утверждал указы своего Президиума.

21 января 1937 г. была принята и новая Конституция РСФСР, также заменившая съезды советов на Верховный Совет республики, депутаты которого избирались на 4 года по норме 1 депутат от 150 тысяч населения.

В новой Конституции более детально были прописаны структурные, организационные, процедурные и другие вопросы формирования и деятельности Верховного Совета и его руководящих органов. В частности, впервые за годы советской власти депутаты получили право парламентской неприкосновенности, наряду с Председателем Президиума Верховного Совета был введен пост избираемого съездом Председателя Верховного Совета. Первым Председателем Верховного Совета РСФСР в 1938 г. был избран А.А.Жданов.

В последующие годы полномочия и статус высшего органа законодательной власти в Российской Федерации неоднократно пересматривались и уточнялись. Заметными вехами на этом пути стали: законы об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР от 27 октября 1989 г., от 31 мая, 16 июня и 15 декабря 1990 г., от 24 мая и 1 ноября 1991 г., закон Российской Федерации от 21 апреля 1992 г. Большинство этих изменений и дополнений были связаны с начавшимися в стране глубокими социально-экономическими и политическими преобразованиями и роли в них представительных институтов.

Самым принципиальным изменением в системе государственной власти этого периода стало введение в 1991 г. поста Президента РСФСР и соответствующее перераспределение властных функций между различными ветвями власти. Хотя Съезд народных депутатов как высший орган государственной власти и Верховный Совет, состоящий из двух палат — Совета Республики и Совета Национальностей, как его постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган сохраняли широкие полномочия в области законодательной деятельности, определения внутренней и внешней политики, принятия решений по вопросам государственного устройства и т.д., многие их прежние права, включая подписание и обнародование законодательных актов, формирование правительства и назначение его Председателя, контроль за их деятельностью, отошли к Президенту РСФСР как высшему должностному лицу и главе исполнительной власти в Российской Федерации.

Подобное перераспределение общественных ролей в условиях отсутствия парламентских традиций, отработанного механизма согласования интересов, а также личные амбиции руководителей с обеих сторон не раз служили причиной острых правовых и политических коллизий во взаимоотношениях законодательной и исполнительной властей, что, в конце концов, привело в октябре 1993 г. к их открытому конфликту, завершившемуся роспуском Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета Российской Федерации и ликвидацией системы советов.

21 сентября 1993 г. Президент России Б.Н.Ельцин издал Указ №1400 “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации”, которым предписывалось “прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом Российской Федерации”. Этим Указом вводилось в действие Положение о выборах депутатов Государственной Думы. В соответствии с этим Положением предлагалось провести выборы в Государственную Думу — нижнюю палату Федерального Собрания Российской Федерации.

В развитии представительной и законодательной власти в РФ наступал новый этап.