Меню Закрыть

Статья 11 конституции рф комментарии

Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации. — «Проспект», 2010 г.

Глава 6. Правительство Российской Федерации

Конституция РФ 1993 г., сохраняя известную преемственность в законодательной регламентации деятельности Правительства РФ, весьма существенно изменила его статус и место в системе федеральных органов власти. Правительство осуществляет государственную власть в РФ наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами РФ, что закреплено статьей 11 Конституции. Согласно статье 110 федеральное Правительство осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации. Из содержания этих положений ясно, что Правительство — высший орган исполнительной власти, хотя слово «высший» применительно к федеральным органам в новой Конституции не употребляется, но для организации власти это имеет практическое значение. Дело в том, что в ряде статей Конституции и текущем законодательстве применяется обобщающий термин «федеральные органы исполнительной власти» без расшифровки, какие конкретно органы включаются в эту систему и кому они подчиняются.

«Правительство возглавляет и обеспечивает согласованную деятельность системы федеральных органов исполнительной власти, состоящей из 80 федеральных министерств и ведомств, многие из которых образуют в субъектах Федерации свои территориальные органы», — констатируется в Национальном докладе к 50-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Конституция повышает статус Правительства, закрепляет его самостоятельность (статья 10). В отличие от прежней Конституции, которая возлагала непосредственное руководство исполнительной властью на Президента, а также предусматривала подотчетность Правительства федеральным представительным и законодательным органам (Съезду народных депутатов и Верховному Совету) и Президенту, действующая Конституция исходит из самостоятельности всех ветвей власти и подобной субординации и подчиненности не предусматривает. В современном облике Правительства более последовательно выражены прерогативы федеральной исполнительной власти с учетом принципа разделения властей, ответственность Правительства за проведение социально-экономических преобразований в стране, осуществление единой государственной политики в отраслях и сферах народного хозяйства, отнесенных к ведению Российской Федерации (статья 71) и совместному ведению Федерации и субъектов, входящих в ее состав (статья 72). Одной из основных функций Правительства являются организация исполнения федеральных законов, систематический контроль за их исполнением органами исполнительной власти всех уровней и принятие необходимых мер по устранению допущенных нарушений.

Данная задача пронизывает деятельность Правительства, предопределяет содержание и характер его полномочий, подзаконность его решений, т.е. принятие их на основе и во исполнение Конституции, федеральных законов и указов Президента. Свои полномочия Правительство реализует, принимая постановления и распоряжения по стратегическим и текущим вопросам управления, а также используя право законодательной инициативы (статья 104) путем разработки и внесения в Государственную Думу проектов законов, формирующих необходимую правовую базу. Активное участие Правительства в законотворческом процессе, обязательность его заключений по всем проектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, дают возможность Правительству осуществлять возложенные на него функции и намеченную экономическую программу. На федеральном уровне Правительство объединяет и координирует работу министерств, комитетов и других подведомственных ему органов. В этом отношении Правительство и федеральная система (структура) управленческих органов тесно связаны. Большинство центральных органов управления, входящих в систему исполнительной власти, находятся в непосредственном ведении Правительства и ему подчиняются. Важно отметить, что Основной Закон России создает реальные предпосылки к тому, чтобы Правительство стало действительно способным реализовать намеченные им программы по стабилизации экономики и нести всю полноту ответственности за свои решения и действия.

Статья 11 Конституции России

Текст Ст. 11 Конституции РФ в действующей редакции на 2018 год:

1. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.

2. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Комментарий к Ст. 11 Конституции Российской Федерации

1. Если ст. 10 Конституции России устанавливает разделение властей «по горизонтали», то комментируемая статья делит ее «по вертикали», с учетом федеративного устройства государства. По логике этого устройства в первой части ст. 11 перечисляются федеральные органы, осуществляющие государственную власть в соответствии с установленным ст. 10 Конституции разделением властей. Особенностью содержания этой нормы является то обстоятельство, что государственная власть в России делится на три ветви, а в ч. 1 комментируемой статьи перечислены четыре группы федеральных органов. Рассмотрим их подробнее.

Президент Российской Федерации (от лат. praesidens — букв. сидящий впереди). В соответствии со сложившейся общемировой практикой все республики делятся на три типа: президентские, парламентские и республики смешанного типа, или полупрезидентские. К президентским относятся такие республики, в которых президент одновременно является главой государства и возглавляет исполнительную власть. Классическая президентская республика — Соединенные Штаты Америки, в конституции которых прямо сказано: исполнительную власть в США осуществляет президент. В государствах такого типа президент избирается населением страны и обладает весьма значительным объемом полномочий и огромной властью, противовесом которой выступает сильный, независимый парламент, обладающий правом импичмента (от англ. impeachment) — отрешения президента от должности.

К парламентским относятся такие республики, где президент избирается парламентом, выполняет функции главы государства, которые в основном сводятся к исполнению представительных функций во внешнеполитических отношениях. Полномочия президента во внутриполитических отношениях весьма ограничены и реализуются в основном в номинальных действиях (утверждение состава правительства, сформированного парламентом, решение вопросов гражданства и др.) или в условиях парламентского кризиса. При этом президент в любой момент может быть смещен со своего поста решением парламента. Парламентскими республиками являются ФРГ, Чехия, Израиль и др.

Следует отметить, что парламентских и президентских республик сравнительно немного. Как и любые крайние в своей противоположности институты, они стремятся к сближению, поэтому большинство государств мира — это республики смешанного типа. Иначе они называются полупрезидентскими, поскольку в них представлена лишь часть черт классических президентских республик. В частности, президент в них избирается населением страны, но не возглавляет исполнительную власть. Правительство в таких государствах несет двойную ответственность перед президентом и парламентом. Парламент обладает правом импичмента президента, но он весьма затруднен. Есть ряд более мелких отличий от республик «классического» типа.

Вернемся к характеристике института Президента Российской Федерации. В соответствии со сложившимися в мире принципами демократического устройства и с действующей Конституцией Президент России является Главой государства (см. комментарий к ст. 80). Указаний на то, что Президент входит в какую-либо ветвь государственной власти, статьи гл. 4 Конституции «Президент Российской Федерации» не содержат. Это означает, что Президент Российской Федерации выполняет функции органа, координирующего действия всех ветвей государственной власти, а сама Россия относится к числу республик смешанного типа (подробнее см. комментарий к ст. 80-93).

Федеральное Собрание Российской Федерации. В подавляющем большинстве государств мира, за исключением нескольких абсолютных монархий и диктаторских режимов восточно-азиатского типа, имеется всенародно избираемый парламент (от фр. parler — говорить) — представительный орган государственной власти. Основной функцией парламента является принятие законов — нормативно-правовых актов высшей (помимо конституции) юридической силы. В некоторых государствах конституцию принимает и изменяет тоже парламент. Особое положение парламента в государственном устройстве определяется тем, что это единственный орган государственной власти, который имеет юридическое право выступать от имени народа, делегированное ему избирателями через входящих в его состав депутатов. Большинство парламентов демократических государств состоят из двух палат, верхней и нижней. Эти палаты, как правило, формируются различными способами и выполняют в государственном устройстве страны разные функции. Двухпалатное устройство парламента определено федеративным устройством государства (там, где оно имеется) и необходимостью принятия взвешенных решений. В последнем случае верхняя палата выполняет функцию сдерживания при принятии популистских (от лат. populus — народ; в данном контексте поспешных) решений, принимаемых нижней палатой. В исключительных случаях верхняя палата обладает правом вето (от лат. veto — запрещаю) — запрета решений нижней палаты.

В соответствии с Конституцией 1993 г. в стране образован новый орган государственной власти — Федеральное Собрание. Оно в соответствии с Конституцией является парламентом Российской Федерации и выполняет функции представительного и законодательного органа страны (см. комментарий к ст. 94). Комментируемая статья Конституции прямо указывает на двухпалатную структуру рассматриваемого органа. Это связано с тем, что в некоторых государствах (например, в ФРГ) вопрос о вхождении верхней палаты в состав парламента отдельными учеными и политиками подвергается сомнению. Хотя Конституция России не разделяет палаты Федерального Собрания на верхнюю и нижнюю, но аналитическим путем, исходя из перечня их полномочий можно определить, что Совет Федерации является верхней палатой парламента, а Государственная Дума — нижней (см. комментарий к ст. 102-104).

Правительство Российской Федерации. В соответствии с Конституцией России Правительство осуществляет исполнительную власть (см. комментарий к ст. 110). Подобная формула не оставляет сомнения в отраслевой принадлежности Правительства к ветви исполнительной власти. Однако необходимо иметь в виду важную деталь: Россия — федеративное государство и организация органов государственной власти имеет сложную структуру. При этом каждая из ветвей государственной власти, в силу специфики осуществляемых ею функций, строится по-разному. Так, органы законодательной власти объединены в самостоятельную ветвь государственной власти лишь формально, поскольку парламент России и парламенты субъектов Федерации (законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации) имеют собственные, не пересекающиеся с федеральным парламентом полномочия, формируются избирателями независимо друг от друга и не подчинены друг другу.

Судебная власть. Особенностью организации органов государственной власти в федеративном государстве является значительная самостоятельность субъектов Федерации в формировании собственных органов законодательной и исполнительной ветвей государственной власти (см. комментарий к ч. 2 настоящей статьи). Однако их самостоятельность в гораздо меньшей степени распространяется на процедуру формирования органов судебной власти. Это объясняется повышенной степенью самостоятельности и независимости судебной власти и необходимостью вынесения единообразных судебных решений. В силу этого судебной власти с точки зрения конституционного регулирования «повезло» больше, чем двум остальным ветвям государственной власти.

Как отмечалось выше, все ветви государственной власти юридически равноправны и независимы. Однако последовательность перечисления органов государственной власти и структура Конституции (иерархия глав 4-7) определяют приоритеты в политической значимости федеральных органов государственной власти: Президент, законодательная, исполнительная, судебная власть.

2. Как уже неоднократно отмечалось, субъекты федеративного государства имеют большую самостоятельность в становлении системы собственных (региональных) органов государственной власти, определении их наименования, порядка формирования и наделения компетенцией в пределах вопросов собственного ведения субъекта Федерации и вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в части, не противоречащей федеральным законам. Конституция России лишь в общих чертах намечает контуры системы этих органов: п. «н» ч. 1 ст. 72 и ч. 1 ст. 77 (см. комментарий к перечисленным ст.).

Однако Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», действующий с многочисленными изменения и дополнениями, более жестко, по сравнению с федеральной Конституцией, определяет систему региональных органов государственной власти, порядок их формирования и, особенно, ответственность перед федеральным центром*(43).

3. Выше (см. комментарий к ст. 5) уже говорилось, что в федеративном государстве взаимоотношения центрального и регионального уровней государственной власти строятся на основе разграничения предметов ведения и полномочий между названными органами государственной власти. Часть 3 комментируемой статьи определяет правовую основу этого разграничения: ее составляют собственно сама Конституция (см. комментарий к ст. 71-73), Федеративный договор (см. комментарий ко второму разделу Конституции) и иные договоры.

Как отмечалось выше, по мнению авторов настоящего комментария, Федеративный договор фактически утратил юридическую силу. Под иными договорами понимаются договоры, заключаемые Российской Федерацией с субъектами, входящими в ее состав. В середине 90-х гг. такие договоры были заключены более чем с половиной субъектов Федерации, однако к настоящему моменту все они расторгнуты по соглашению сторон.

Однако необходимо заметить, что авторы Конституции не учли еще одну группу нормативно-правовых актов, составляющих основу для разграничения предметов ведения и полномочий, — федеральные законы, принимаемые в развитие ст. 72 и в порядке ст. 76 Конституции России (см. комментарий к ст. 72 и 76). Дело в том, что по вопросам совместного ведения федеральные органы государственной власти издают федеральные законы, а субъекты Федерации издают дополняющие их положения собственные нормативно-правовые акты. Например, Федеральный закон от 19 июня 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в ст. 4 устанавливает обязанность организаторов публичного мероприятия подать уведомление о его проведении «в соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления»*(44). Естественно, что субъекты Федерации в соответствии с этой нормой обязаны издать собственный нормативно-правовой акт, в котором должны определить наименование органа региональной власти, куда подается уведомление, и порядок его подачи, что в настоящий момент сделано в большинстве субъектов Российской Федерации.

Статья 11 Конституции Российской Федерации

Последняя редакция Статьи 11 Конституции РФ гласит:

1. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.

2. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Комментарий к Ст. 11 КРФ

1. Статья 11 посвящена органам государственной власти, осуществляющим ее в России. Эта статья (как и ст. 12) непосредственно примыкает к ст. 10, частично конкретизирует ее положение о разделении властей в перечне органов государственной власти РФ по горизонтали и перечисляет федеральные органы государственной власти, в ч. 1, 2 и 3 выражая также идею разделения властей по вертикали между двумя их уровнями — федеральным и уровнем субъектов РФ (о третьем уровне публичной власти — местном самоуправлении говорится в других частях Конституции: ст. 12, 130, 133 и др.).

При этом регулирование в одной статье статуса органов, осуществляющих государственную власть и в Федерации, и в ее субъектах, подчеркивает единство состоящего из этих двух уровней механизма государственной власти в России и вместе с тем различие статусов между этими двумя уровнями, составляющее одну из основ конституционного строя РФ. Сочетание единства и разделения на два уровня предусмотрено Конституцией и для разграничения предметов ведения и полномочий между органами этих двух уровней государственной власти. Это разграничение осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами, в соответствии также с другими основами конституционного строя — предполагает согласование и взаимодействие органов двух относительно самостоятельных уровней государственной власти.

Это соответствует и результатам анализа строения единого конституционного права России, состоящем, в частности, в признании его разделения на федеральное конституционное право и конституционное или уставное право субъектов (или каждого из субъектов) РФ (см.: Федеральное конституционное право России/Сост. Б.А. Страшун. М.: Норма, 1996). К ним в силу ст. 5, 11, а также ст. 66, 73, ч. 4 и 6 ст. 76, ч. 1 ст. 77 и др. Конституции относится осуществление субъектами РФ собственного правового регулирования, принятие своих законов, самостоятельное установление каждым из них своей системы органов государственной власти — в соответствии с основами конституционного строя РФ и федеральными общими принципами организации органов публичной власти.

Часть 1 комментируемой статьи содержит перечень федеральных органов государственной власти. Но перечень этих органов вместе с конституционным определением их правовых статусов, состава, полномочий и т.п. дан и в гл. 4-8 Конституции. Естественно возникает вопрос: зачем понадобился в ст. 11 этот перечень, повторяемый в последующих главах Конституции? Ответ на этот вопрос должен учитывать по крайней мере следующие обстоятельства, придающие повторению перечня федеральных органов государственной власти несомненное правовое значение. Во-первых, сжатый перечень этих органов, приводимый в ст. 11 и закрепляющий одну из основ конституционного строя РФ, обладает гораздо большей юридической силой, нежели последующие положения Конституции. В силу ст. 16 Конституции основам конституционного строя, т.е. положениям ее гл. 1 (включая ст. 11), не могут противоречить никакие другие положения Конституции. Таким образом, установленный в ст. 11 перечень органов федеральной государственной власти обязателен и для последующих глав Конституции.

Во-вторых, перечень таких органов, приводимый в ст. 11, как и все содержание этой статьи и всей гл. 1, не может быть пересмотрен Федеральным Собранием; изменение этого перечня возможно лишь путем процедуры принятия новой Конституции России специально созываемым для этого Конституционным Собранием (ст. 135). Что же касается положений гл. 4-8 и др., то поправки к ним могут быть приняты в менее сложном порядке принятия конституционного закона и вступить в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ (см. комм. к ст. 135 и 136).

В-третьих, необходимость придать конституционному перечню федеральных органов государственной власти особую юридическую защищенность вытекает не только из теоретических и политических соображений (общественные противоречия, стремление отдельных политических сил ликвидировать некоторые из органов государственной власти, например пост Президента РФ, и т.п.), но также из практического опыта последних лет. Призывы к созданию на всех уровнях государственной власти СССР комитетов национального, народного и тому подобного «спасения» и фактическое создание в некоторых регионах таких противоконституционных органов самозваной власти имели место в 1990-1991 гг. Августовский путч 1991 г. сопровождался созданием неконституционных органов власти — так называемого Государственного комитета по чрезвычайному положению (ГКЧП) и т.п. Были незаконны изменения в системе государственных органов, производившиеся частью народных депутатов РФ от имени их съезда в сентябре-октябре 1993 г. Очевидно, что включение перечня федеральных органов государственной власти (а также содержания ч. 2 и 3 ст. 11) в число основ конституционного строя Федерации во многом обусловлено стремлением предотвратить в будущем нарушение этих основ.

В-четвертых, проблема возможного пересмотра перечня органов федеральной государственной власти, осуществляющих ее в России, возникла в конце 90-х годов в связи с попыткой объединения РФ и Белоруссии в одно Союзное государство при сохранении их конституционного строя. Проекты объединительных актов предусматривали создание органов власти нового государства, нормативные акты которых имели бы прямое действие в России и не нуждались бы в подтверждении властями РФ. Конституционную основу для этого могла бы составить только статья 79 (см. комм. к ней), допускающая участие России в межгосударственных объединениях (но не в Союзном государстве) и передачу ею его органам части своих полномочий, если все это не противоречило бы основам конституционного строя (в том числе ст. 11), а также не влекло бы ограничения прав и свобод человека и гражданина (например, ст. 2 и др. Конституции). Но наличие этого противоречия не вызывает сомнений.

Из ч. 1 ст. 11, по-видимому, вытекает конституционное запрещение создавать дополнительно к федеральным органам власти, перечисленным в данной части, такие органы власти и тем более такие органы Союзного государства, в состав которого входила бы РФ, сохраняя свой суверенитет и свою Конституцию, но передавая часть своих полномочий новому Союзу, органы которого могли бы осуществлять государственную власть в России. Это порождает определенную конституционную проблему. Является ли вступление России в состав подобного Союзного государства просто ее вхождением в межгосударственное объединение (как ООН, СНГ, ВТО и т.п.)? Не возникает ли и в этом случае необходимость внесения соответствующих изменений в установленные в ст. 11 и др. основы конституционного строя РФ, в права и свободы ее граждан, в систему ее органов власти?

Есть и некоторое несовпадение между ст. 11, в ч. 1 перечисляющей четыре звена (подсистемы) в системе органов государственной власти в РФ, и ст. 10, разделяющей государственную власть на три власти: законодательная власть (без упоминания этого термина) возложена фактически на Федеральное Собрание (гл. 5); исполнительная власть прямо возложена на Правительство (ст. 110), а судебная власть, названная так в заглавии гл. 7, — на суды РФ. Но о месте органа, названного первым, — Президента РФ в ст. 10 не сказано ничего. О нем говорится в ст. 80: он глава государства (ч. 1), гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, в установленном Конституцией порядке принимающий меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности; он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и т.д. Его статусу и обширным полномочиям посвящена вся глава 4 (ст. 80-93) и многие другие положения Конституции. Каково же место Президента в системе разделения властей? В президентских республиках он носитель исполнительной власти, включая те полномочия, которые в иных государствах обычно принадлежат главе государства. Но в РФ исполнительная власть осуществляется Правительством (ст. 110), а многие полномочия, типичные для нее и составляющие ее существенную часть, фактически переданы Президенту, указы и распоряжения которого не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Это сужает принятую в парламентских республиках сферу процедур парламентского контроля над исполнительной властью, под которым остается та часть исполнительной власти, которая оставлена Правительству.

Ряд функций Президента, как и в других республиках «смешанного» (парламентарно-президентского) типа (например, во Франции), ставят его над другими властями. Об этом свидетельствует содержание ст. 11, гл. 4 (ст. 80-93), ст. 99, 100, 102-104, 107-109, 111-117 и др. Среди его обширных функций, исполняемых в пределах своей компетенции также органами законодательной, исполнительной и судебной властей, кроме того, согласно ст. 80, находится обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

2. Часть 2 ст. 11 закрепляет характерную для федеративного устройства России самостоятельность всех ее субъектов в образовании ими осуществляющих в них государственную власть органов, в конкретном определении ими системы этих органов, их правомочий, порядка их формирования и их наименований. Это также необходимо для укрепления государственного единства России.

Конституция устанавливает только некоторые общие правила, которым должны следовать субъекты Федерации, самостоятельно образуя свои органы власти в соответствии с основами конституционного строя России (гл. 1 Конституции, в том числе ст. 5, 10, 11 и др.) и общими принципами организации органов публичной власти, установленными Конституцией и федеральным законом (также ст. 66, 71, п. «н» ч. 1 ст. 72, ст. 73, ч. 4 и 6 ст. 76, ч. 1 ст. 77 и др.), соблюдая конституционное соотношение между федеральными законами и законами субъектов РФ (ст. 76), а также законные требования о согласовании функционирования и взаимодействия органов публичной власти (ст. 76, ч. 2 ст. 80 и др.). Особенно важно в этом отношении разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, о котором, предусмотренное в ч. 3 ст. 11.

3. Часть 3 комментируемой статьи воспроизводит положения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (ч. 3 ст. 5). Такое разграничение является определяющим условием нормального функционирования органов государственной власти разных уровней. При этом указываются правовые способы этого разграничения: Конституция РФ, Федеративный и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.

Конституция играет решающую роль в рассматриваемой сфере. Во-первых, она очерчивает предметы ведения Федерации, предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов и формулирует общий принцип о том, что вне пределов ведения Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти (см. комм. к ст. 71-73); во-вторых, предопределяет содержание и юридическую зависимость законов и иных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации, в том числе названных договоров, от Конституции, которой они не должны противоречить (см. комм. к ч. 2 ст. 4 и ч. 1 ст. 15).

Предметы ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации разграничиваются Федеративным договором, подписанным 31 марта 1992 г. Он объединяет три договора — «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации» (за исключением Республики Татарстан и Чеченской Республики), «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации», «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации», а также два протокола к первому и второму из перечисленных договоров, один из которых (ко второму договору) рассматривается как неотъемлемая часть Федеративного договора.

Конституция с некоторыми изменениями инкорпорировала положения Федеративного договора в части, касающейся разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, и соответственно договорные положения утратили свое самостоятельное значение. Иные установления этого Договора продолжают действовать, но постольку, поскольку не противоречат Конституции; в случае несоответствия положениям Конституции положений Федеративного договора (трех их видов, включая Протокол) действуют положения Конституции (см. комм. к п. 1 разд. второго «Заключительные и переходные положения»). Конституционный Суд Постановлением от 7 июня 2000 г. N 10-П и Определением от 27 июня 2000 г. N 92-О (СЗ РФ. 2000. N 25. ст. 2728; N 29. ст. 3117) подтвердил приоритет Конституции перед данным Договором, указав, в частности, что положения Договора, предусматривающие суверенитет республик и позволяющие тем самым обосновать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно-правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции.

Для субъектов Федерации, не присоединившихся к Федеративному договору или принятых в Федерацию и вновь образованных в ее составе, регулятором отношений по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти по вертикали в полном объеме выступает Конституция и заключенные на ее основе договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов Федерации осуществляется также с помощью договоров. Договор представляет собой юридический акт, который выработан в результате согласованных усилий названных сторон и содержанием которого являются предметы ведения и полномочия федеральных и региональных органов государственной власти.

Первые договоры такого типа были заключены Российской Федерацией с Республикой Татарстан (от 15 февраля 1994 г.), Кабардино-Балкарской Республикой (от 1 июня 1994 г.) и Республикой Башкортостан (от 3 августа 1994 г.). По состоянию на 2001 г. действовало 46 названных договоров, которые в большинстве своем уже утратили силу. Сохраняет свое значение (с изм. от 26 сентября 2002 г.; СЗ РФ. 2002. N 40. С. 9711-9712) Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия) (от 29 июня 1995 г.); в июле 2007 г. федеральным законом был утвержден подобный договор с Республикой Татарстан (вместо Договора 1994 г.).

В настоящее время принципы и порядок заключения данных договоров определяются статьей 26.7 ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (СЗ РФ. 1999. N 42. ст. 5005).

Договоры не могут противоречить Конституции. Их проверка на соответствие ей осуществляется Конституционным Судом в порядке, установленном пунктом «в» ч. 2 ст. 125 Конституции и статьями 84-87 ФКЗ от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации (СЗ РФ. 1994. N 13. ст. 1447).

В ч. 3 комментируемой статьи не назван федеральный закон как правовой инструмент, обеспечивающий разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Вместе с тем Конституция не исключает его использования в качестве средства, детализирующего предметы ведения и полномочия названных органов государственной власти. Это нашло подтверждение в Постановлении Конституционного Суда от 9 января 1998 г. N 1-П (СЗ РФ. 1998. N 3. ст. 429), в котором констатировалось, что федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Из ст. 11 (ч. 3), 72 (п. «в»-«д» и «к» ч. 1), 76 (ч. 2 и 5) и 94 Конституции следует: Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти России и органов государственной власти субъектов Федерации.

Данная позиция Конституционного Суда получила законодательное закрепление. В ФЗ от 6 октября 1999 г. записано (ч. 2 и 3 ст. 26.1): полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями; полномочия указанных органов государственной власти по предметам ведения Федерации определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, а также соглашениями.

Статья 11 Конституции РФ

1. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.

2. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Комментарий к Статье 11 Конституции РФ

1. Государственная власть в Российской Федерации реализуется перечисленными в данной статье федеральными органами государственной власти. Это: Президент — глава государства (гл. 4); Федеральное Собрание — представительный и законодательный орган власти, состоящий из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы (гл. 5); Правительство — исполнительный орган власти (гл. 6); а также суды РФ (Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд и иные федеральные суды) — органы судебной власти (гл. 7).

Комментируемая статья конкретизирует положения Конституции (ст. 10, 12) о разделении властей в России. В ч. 1 перечисляются федеральные органы государственной власти, ч. 2 и 3 формулируют идею разделения властей и разграничения предметов ведения и полномочий между двумя их уровнями — федеральным и уровнем субъектов Федерации. Устанавливая перечень федеральных органов государственной власти в гл. 1 «Основы конституционного строя», изменение которой возможно только в усложненном порядке, предусмотренном ст. 135, законодатель тем самым обеспечил конституционные гарантии стабильности организации государственной власти в Российской Федерации. Положения гл. 4-7 Конституции конкретизируют статус, состав и полномочия федеральных органов государственной власти и не могут противоречить положениям комментируемой статьи, а также основам конституционного строя Российской Федерации в целом. Часть 1 комментируемой статьи отразила принципиально иную, чем это было до принятия Конституции 1993 г., конституционную систему государственной власти.

Президент Российской Федерации — глава государства, не входит прямо ни в одну из ветвей государственной власти согласно принципу разделения властей (см. комментарий к ст. 80). Особенности положения Президента в системе разделения властей связаны прежде всего с его статусом главы государства и гаранта Конституции, призванного обеспечивать согласованное взаимодействие органов государственной власти, а также с его деятельностью, определяемой ст. 80 Конституции.

Федеральное Собрание — представительный и законодательный орган РФ, состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. Названия палат российского парламента отражают их определенную самостоятельность и различия в функциях. Это находит отражение как в отличиях процедур формирования Совета Федерации и Государственной Думы, так и в конституционном разграничении их компетенции (см. комментарии к ст. 102 и 103).

Правительство — федеральный орган исполнительной власти. Основы его статуса, порядок формирования, состав и важнейшие полномочия определяются ст. 110-117 Конституции.

Часть 1 ст. 11 не конкретизирует понятие суды Российской Федерации. Наиболее важные принципы устройства судебной системы указаны в гл. 7 Конституции, где устанавливается, что судебная власть в России осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 18), закрепляются гарантии независимости (ст. 120), несменяемости (ст. 121) и неприкосновенности судей (ст. 122), а также определяются статус, порядок формирования, состав и полномочия Конституционного Суда (ст. 125), Верховного Суда (ст. 126), Высшего Арбитражного Суда (ст. 127). Для более детального определения принципов устройства и функционирования судебной системы Конституцией предусмотрено принятие федерального конституционного закона (ч. 3 ст. 118). В ч. 2 и 3 ст. 4 Закона о судебной системе РФ закреплена общая структура судебной системы в России.

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет самостоятельность субъектов Федерации в образовании системы их органов государственной власти, структуры, правомочий, порядка их формирования и наименования. Установление собственной системы органов государственной власти и самостоятельное осуществление государственной власти соответствуют конституционному принципу федеративного устройства России, требованию единства системы государственной власти (см. комментарии к ст. 5 и 77).

Государственное строительство в субъектах Федерации демонстрирует многообразие систем государственной власти. Единство данной системы зиждется на соответствии основам конституционного строя: республиканской форме правления, социальному и светскому характеру Российского государства. Субъекты Федерации, самостоятельно устанавливая систему органов государственной власти, обязаны действовать в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, закрепленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77). Данное правомочие не может осуществляться субъектами Федерации в ущерб единству системы государственной власти в Российской Федерации (ч. 3 ст. 5; ч. 2 ст. 77; ч. 2 ст. 78) и должно реализовываться в тех правовых границах, которые определены Конституцией и принятыми на ее основе федеральными законами.

3. Разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации является ключевой и самой сложной проблемой федерализма. Правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами заложены Конституцией. Уже в гл. 1 «Основы конституционного строя» устанавливается, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов является одной из основ федеративного устройства страны (ч. 3 ст. 5). В ч. 3 ст. 11 закреплены различные правовые механизмы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов: установлено, что такое разграничение осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами.

Конституционное разграничение компетенции федерального центра и субъектов Федерации играет определяющую роль: в ст. 71 и 72 установлены соответственно перечни предметов исключительного ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов, а ст. 73 определяет, что по всем остальным предметам ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Упоминаемый в ч. 3 комментируемой статьи Федеративный договор был подписан 31 марта 1992 г. и с некоторыми изменениями включен в Конституцию 1993 г. — в те ее разделы, которые касаются разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов. В результате большая часть положений Федеративного договора утратила свое самостоятельное значение. Не вошедшие в Конституцию положения Федеративного договора продолжают действовать, но лишь постольку, поскольку это не противоречит Конституции (ч. 1 раздела второго «Заключительные и переходные положения»).

Единообразие конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами требует установления федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами РФ. Однако правовое равенство субъектов не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов Федерации и ее субъектов, и здесь важную роль сыграли договоры о разграничении предметов ведения и полномочий и соглашения о взаимном делегировании осуществления части полномочий. Поскольку в Конституции приводится лишь перечень предметов совместного ведения, органы государственной власти — федеральные и региональные — ведут процесс разграничения своих полномочий по конкретным предметам совместного ведения (закрепляют юридически значимым документом конкретный объем полномочий и ответственность органов власти различных уровней по различным вопросам предметов совместного ведения).

Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами является динамичным процессом, который основывается также на ч. 4 и 5 ст. 66, ст. 76, ч. 2 и 3 ст. 78, ч. 1 ст. 85, ч. 3 ст. 125 Конституции. Эти конституционные нормы, в частности, определяют: порядок правового регулирования конституционно установленных предметов ведения; особенности отношений между «сложносоставными» субъектами Федерации; принципы взаимного делегирования осуществления части полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти; порядок разрешения споров о компетенции, а также разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Положение о возможности разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов Конституцией, Федеративным и иными договорами не изменяет существующей природы Федерации. Современная Россия имеет конституционную природу, и только в рамках федеральной Конституции могут обсуждаться вопросы объема полномочий субъектов.

Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал, что приоритет положений Конституции имеет место как при определении статуса субъектов Федерации, так и при определении предметов ведения и полномочий органов государственной власти РФ и ее субъектов (см., например, Постановление от 07.06.2000 N 10-П). Из этого следует, что договоры о разграничении предметов ведения и полномочий носят по отношению к Конституции подчиненный характер, должны ей соответствовать и не могут толковаться как какое-либо изменение установленного Конституцией правового статуса РФ и ее субъектов. В договорах исключается любое ограничение либо разделение суверенитета РФ (см., например, Определение КС РФ от 27.06.2000 N 92-О).

Заключение договора всегда предполагает согласование действий и их координацию. Путем заключения договоров решается целый комплекс вопросов, направленных на гармонизацию взаимоотношений Федерации и ее субъектов. Взаимная передача осуществления части своих полномочий органами исполнительной власти РФ и ее субъектов осуществляется соглашениями, которые заключаются органами исполнительной власти, поэтому предметами этих соглашений не могут быть сферы, отнесенные в соответствии с принципом разделения властей к ведению законодательной власти.

Практика заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий активно развивалась в России в 1992-1999 гг. В настоящее время большинство договоров прекратили свое действие в связи с различными основаниями (принятие федеральных законов, регулирующих отношения между федеральными и региональными органами государственной власти по тем вопросам, которые ранее были урегулированы в рамках договоров; выполнение задач, для реализации которых заключались договоры; истечение срока действия договоров и др.).

Первоначально порядок работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации и по взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации был определен Указом Президента РФ от 12.03.1996 N 370*(45), который устанавливал четкие правовые рамки договорного процесса. В частности, не допускалось изъятие или перераспределение предметов ведения РФ, установленных в ст. 71 и 72 Конституции, запрещалось изменение статуса субъекта Федерации, содержались другие ограничения.

Процедуры подготовки и подписания соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации регулировались также Законом о Правительстве РФ, Регламентом Правительства РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 18.06.1998 N 604*(46), и постановлением Правительства РФ от 02.02.1998 N 129 «Об утверждении Положения об обеспечении контроля за соблюдением соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Затем единые условия и порядок подготовки проектов договоров и соглашений были закреплены Федеральным законом от 24.06.1999 N 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», действие которого было отменено Федеральным законом от 04.07.2003 N 95-ФЗ.

В настоящее время порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров и соглашений регулируются Законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. В соответствии с процедурой, установленной этим Законом, был, в частности, утвержден новый Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и Республики Татарстан*(47).

Конституционный Суд РФ в некоторых случаях рекомендовал использовать договорную практику также в качестве эффективного инструмента достижения согласия в конфликтных ситуациях, связанных с разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти. Например, решая вопрос о принципах разграничения компетенции между органами власти субъектов Федерации, входящих в так называемые «сложносоставные» субъекты Федерации, Конституционный Суд РФ указал, что «на основе Конституции Российской Федерации и в рамках действующего законодательства автономный округ, край, область могут конкретизировать с помощью договора условия и порядок формирования органов государственной власти. Однако указанный договор не может содержать положений, ограничивающих избирательные права граждан автономного округа, края, области. При отсутствии такого договора должны применяться федеральное законодательство и соответствующие законы края, области» (Постановление КС РФ от 14.07.1997 N 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области»*(48)).

Как показывает сложившаяся практика федеративного строительства, правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации наряду с Конституцией и договорами о разграничении предметов ведения и полномочий может осуществляться также: федеральными законами, соглашениями о разграничении полномочий между органами исполнительной власти по конкретным предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (являлись составной частью договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в соответствии с нормативными актами Президента и сложившейся договорной практикой); соглашениями о взаимном делегировании осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации (ч. 2 и 3 ст. 78), решениями Конституционного Суда РФ.

Федеральные законы непосредственно не указаны в ч. 3 ст. 11 Конституции в качестве правового инструмента разграничения предметов ведения и полномочий. Однако, по смыслу ст. 72 и ч. 2 ст. 76, рассматриваемых системно, «федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий» (см., например, Постановление КС РФ от 09.01.1998 N 1-П).

Начатая в начале 90-х годов ХХ в. практика заключения соглашений о взаимном делегировании осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации (на основании ч. 2 и 3 ст. 78) стала эффективным инструментом государственного управления и продолжает активно развиваться в настоящее время. Например, только МЧС России за период с 2004 по 2007 г. было заключено около 100 соглашений с государственными органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче друг другу осуществления части своих полномочий.

Конституционный Суд РФ также является одним из важных участников практического разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, поскольку в процессе судопроизводства этот орган разрешает дела о соответствии Конституции РФ конституций (уставов), а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, решает споры о компетенции между органами государственной власти РФ и ее субъектов, дает толкование Основного Закона и тем самым юридически устанавливает права и обязанности органов государственной власти РФ и субъектов Федерации как участников правоотношений.

Кроме того, одним из инструментов разграничения предметов ведения и полномочий являются согласительные процедуры, которые Президент использует для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Федерации (ч. 1 ст. 85). Как показывает практика, разногласия наиболее часто возникают именно в сфере разграничения предметов ведения и полномочий федеральных и региональных органов власти. В согласительных процедурах принимают участие представители федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. По итогам работы принимается согласованное решение, которое оформляется протоколом или договором (соглашением).

Поскольку процесс разграничения предметов ведения и полномочий объективно является конкурентным и потенциально конфликтным, неоднократно возникали идеи о необходимости решить его «раз и навсегда», полностью разделив предметы ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Такая точка зрения является не только ошибочной, но и опасной, так как исчезновение сферы конкурирующей компетенции ведет к ослаблению связей, скрепляющих Федерацию, поскольку тем самым уничтожается предмет для постоянного (пусть и небесконфликтного) диалога и взаимодействия Федерацией и ее субъектов. Полное разграничение предметов совместного ведения и полномочий провоцирует изоляцию регионов, особенно экономически сильных. Вдумчивое и деликатное использование разнообразных форм и методов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов позволяет обеспечить высокую эффективность государственного управления с учетом различия в уровнях социально-экономического развития российских регионов, способствует согласованию интересов федерального центра и регионов, помогает создать равные стандарты защищенности прав граждан на всей территории страны.