Меню Закрыть

Публичная правовая компания примеры

Публично-правовые компании – закат эры госкорпораций?

2 октября вступят в силу нормы, позволяющие создавать в России юридических лиц особой организационно-правовой формы – публично-правовые компании (Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – закон о публично-правовых компаниях). Ими будут называться унитарные некоммерческие организации, осуществляющие свою деятельность на основании специального федерального закона, или создаваемые в силу указа президента. Соответственно, в роли учредителя таких организаций может выступать исключительно государство (ч. 1-2 ст. 2 закона о публично-правовых компаниях).

Между тем такие организации могут быть также созданы и путем реорганизации уже существующих государственных корпораций и компании, а также акционерных обществ, где единственным участником является Россия, за некоторым исключением. Так, не могут стать преобразованными в публично-правовую компанию госкорпорации «Внешэкономбанк», «Агентство по страхованию вкладов», «Ростех», «Росатом» и «Роскосмос». Такие ограничения прямо закреплены в законе (ч. 3-4 ст. 2 закона о публично-правовых компаниях).

Таким образом, можно предположить, что препятствий законодательного характера для преобразования, например, АО «Роснано» или госкорпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» в форму публично-правовой компании нет.

Унитарными называются такие юридические лица, учредители которых не становятся их участниками и не приобретают в них прав членства. Помимо публично-правовых компаний к унитарным относятся ГУП и МУП, фонды, учреждения, автономные некоммерческие организаци и религиозные организации (абз. 2 п. 1 ст. 65.1 ГК РФ).

Следует добавить, что в ГК РФ в рамках реформы гражданского законодательства уже сейчас внесены необходимые для создания и начала работы публично-правовых компаний изменения. В частности, в перечень предусмотренных ГК РФ организационно-правовых форм некоммерческих организаций включены и компании нового вида (подп. 11 п. 3 ст. 50 ГК РФ, подп. «б» п. 3 ст. 1 Федерального закона от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»).

Для чего будут создаваться публично-правовые компании

Среди основных целей создания и функционирования публично-правовых компаний законодатель выделяет несколько. Эти организации будут учреждаться для:

Саяфарова Снежана, юрист Коллегии адвокатов «Юков и партнёры»:

«Как отмечают разработчики закона о публично-правовых компаниях, он направлен, в первую очередь, на создание более эффективного механизма регулирования деятельности госкорпораций и госкомпаний. Ранее такой контроль осуществляется точечно, посредством принятия законов о создании той или иной корпорации, что является довольно обременительным и трудоемким процессом, так как любое изменение положений о госкорпорации или госкомпании требовали принятия по каждому частному случаю федерального закона. Закон о публично-правовых компаниях позволяет снять эту проблему посредством закрепления общих правил для всех публично-правовых компаний. При этом более детальное регулирование будет осуществляться не только федеральными законами о создании конкретной организации, но и актами президента и правительства, вносить изменения в которые значительно проще».

  • проведения государственной политики;
  • предоставления государственных услуг;
  • управления государственным имуществом;
  • обеспечения модернизации и инновационного развития экономики;
  • осуществления контрольных, управленческих и иных общественно полезных функций и полномочий в отдельных сферах и отраслях экономики;
  • реализации особо важных проектов и государственных программ, в том числе по социально-экономическому развитию регионов;
  • выполнения иных функций и полномочий публично-правового характера (ч. 5 ст. 2 закона о публично-правовых компаниях).

Перечисленные цели говорят о том, что, как инструмент реализации государственной политики, публично-правовые компании способны выполнять намного более широкий спектр задач по сравнению с деятельностью ныне действующих госкорпораций и госкомпаний, которые учреждаются в целях осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Напомним, правовой статус этих юридических лиц закреплен ст. 7.1-7.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

Возможности, которыми будут обладать публично-правовые компании, также заметно отличаются от предоставленных сегодня госкорпорациям и госкомпаниям полномочий. Так, новые компании смогут приобретать активы и учреждать коммерческие и некоммерческие организации, а также создавать филиалы и открывать представительства не только на территории России, но и за рубежом. Кроме того, они смогут участвовать в различных ассоциациях и союзах. При этом собственность этих компаний, будет защищена от возможных исков, заявленных к государству – публично-правовые компании не будут отвечать по государственным обязательствам. Также законом предусмотрена специальная процедура защиты особо ценного имущества компаний – правительством может быть установлен перечень имущества на которое не может быть обращено взыскание по обязательствам публично-правовой компании (подп. 1-3 ч. 4, ч. 8 ст. 5, ч. 2 ст. 6 закона о публично-правовых компаниях).

Следует отметить, что приведенный в законе перечень прав не является закрытым – вновь образуемая публично-правовая компания сможет быть наделена дополнительными правами, предусмотренными актом об ее создании (ч. 5 ст. 5 закона о публично-правовых компаниях).

Имущество публично-правовых компаний будет формироваться, в основном, за счет государственного имущественного взноса. В то же время этим компаниям может быть передано и имущество преобразуемых юридических лиц, а также добровольные имущественные взносы иных субъектов. В связи с этим внешний аудит этих организаций будет осуществлять Счетная палата РФ и другие компетентные органы. При этом доходы, полученные публично-правовой компанией от осуществления своей деятельности будут переходить в ее собственность (ч. 9 ст. 5, ч. 1 ст. 6 закона о публично-правовых компаниях).

Добавим, что публично-правовые компании будут являться заказчиками в сфере регламентированных закупок и осуществлять их на основании Федерального закона от 18 июля 2011 года № 223-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». А положение о закупке будет утверждаться наблюдательным советом компании (ст. 27 закона о публично-правовых компаниях).

Как будет осуществляться управление публично-правовыми компаниями

В первую очередь авторы закона предусмотрели возможность осуществления Президентом РФ различных полномочий в отношении публично-правовых компаний напрямую. Правда, конкретных полномочий в законе о публично-правовых компаниях не названо, они могут быть определены опять же в учредительных документах, в ходе создания компании (ч. 10 ст. 5 закона о публично-правовых компаниях). Отметим, для госкорпораций и госкомпаний возможность непосредственного участия в их деятельности президента не предусмотрена. В связи с этим можно сделать вывод, что самые затратные и ответственные государственные проекты будут реализовываться именно такими публично-правовыми организациями – деятельность которых будет контролировать глава страны.

Органами непосредственного управления публично-правовой компании будут выступать наблюдательный совет и также генеральный директор. В то же время, решением о создании публичного юрлица может быть предусмотрено создание правления публично-правовой компании (ст. 7 закона о публично-правовых компаниях).

Председатель и члены наблюдательного совета назначаются правительством, при этом сам орган управления наделяется довольно широкими полномочиями, среди которых:

  • утверждение стратегии развития компании;
  • утверждение бюджета и годового отчета компании;
  • выработка рекомендаций для других органов управления компании;
  • утверждает порядок использования доходов и т. д. (подп. 1, 3-5, 7 ч. 1 ст. 9 закона о публично-правовых компаниях).

При наблюдательном совете будет сформирован также комитет по аудиту, в задачи которого входит, в том числе, контроль финансовой дисциплины в публично-правовой компании. Одновременно члены наблюдательного совета наделяются довольно широкими индивидуальными правами. Так, они смогут получать информацию о деятельности компании, знакомиться со всеми без исключения документами организации, в том числе касающимися ее финансовой деятельности. Они будут вправе также оспаривать сделки и требовать применения последствий их недействительности (ч. 5-6 ст. 9 закона о публично-правовых компаниях).

Между тем генеральный директор, также назначаемый на должность правительством, будет выполнять функцию единоличного исполнительного органа публично-правовой компании. К его компетенции будут относиться вопросы руководства текущей деятельностью организации (ст. 12 закона о публично-правовых компаниях).

Экономическая эффективность деятельности

Разработчики закона о публично-правовых компаниях, проанализировав опыт работы госкорпораций и госкомпаний, большое внимание уделили вопросам планирования и финансовой дисциплины публично-правовых компаний. В частности, в законе, помимо закрепления непосредственно обязанности этих организаций разработать стратегию собственного развития, прописаны и принципы ее определения. В частности, предусмотрена обязанность наблюдательного совета проконтролировать, что в основу документа легли конкретные финансовые и инвестиционные показатели, анализ достижения которых станет основой оценки эффективности выполнения стратегии развития компании по итогам отчетного периода (ч. 1-2, ч. 4-5 ст. 14 закона о публично-правовых компаниях).

Кроме того законом о публично-правовых компаниях предусмотрен порядок ведения отчетности в этих организациях, в том числе прописаны общие правила составления годового отчета, а также раскрытия информации об их деятельности. Следует отметить, что годовой отчет компании будет направляться на рассмотрение президенту, в парламент, правительство и Счетную палату РФ. Добавим, что разработчики не обошли вниманием и общественность – годовой отчет подлежит опубликованию также на официальном сайте публично-правовой компании, одновременно экземпляр документа будет направляться в ОП РФ (ч. 1-2, ч. 7-8 ст. 15 закона о публично-правовых компаниях).

Также законодатель урегулировал вопросы использования временно свободных средств публично-правовых компаний. Так, инвестирование временно свободных средств публично-правовых компаний предписывается осуществлять на принципах возвратности, прибыльности и ликвидности приобретаемых активов. А перечень разрешенных активов, порядок и условия инвестирования временно свободных средств, порядок и механизмы контроля за их инвестированием будет определять правительство (ст. 18 закона о публично-правовых компаниях).

Публично-правовые компании как новый тип некоммерческих организаций будут представлять собой довольно сложные юридические образования, наделенные компетенцией, далеко выходящей за пределы возможностей обычных бизнес-структур, в том числе и компаний с государственным участием. Создание и деятельность таких организаций потребует особо взвешенного подхода.

Как отмечают разработчики закона, документ был принят во исполнение поручения Президента РФ Владимира Путина в целях пересмотра подходов к созданию и функционированию государственных корпораций и создания унифицированных правил их деятельности. Поэтому можно предположить, что со временем такая организационно-правовая форма компаний с государственным участием станет преимущественной.

Право собственности публично-правовых компаний (Серова О.А.)

Дата размещения статьи: 27.11.2017

В 2016 г. вступил в силу Закон о публично-правовых компаниях, окончательно определивший особенности правового положения этого нового вида юридического лица, упомянутого в ст. 50 Гражданского кодекса РФ .
———————————
Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. N 27 (ч. I). Ст. 4169.

Публично-правовой компанией является унитарная некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией в порядке, установленном Законом о публично-правовых компаниях, наделенная функциями и полномочиями публично-правового характера и осуществляющая свою деятельность в интересах государства и общества (п. 1 ст. 2 Закона о публично-правовых компаниях).
Принятием данного Закона фактически завершаются научные дискуссии о необходимости признания такой категории, как «юридическое лицо публичного права», и ставятся под серьезное сомнение все аргументы об отсутствии практической надобности конструкции госкорпораций в российском праве . Нормы Закона о публично-правовых компаниях содержат достаточно много общих черт с положениями о государственных корпорациях.
———————————
См.: Болдырев В.А. Юридические лица — несобственники: Монография. М.: Юрлитинформ, 2014. С. 581 — 582. Позиция законодателя достаточно четко проявилась во внесении изменений в ст. 50 ГК РФ, где к перечню унитарных некоммерческих организаций были добавлены и государственные корпорации.

Учредителем публично-правовой компании может выступить только Российская Федерация. Субъекты Российской Федерации, муниципальные образования такими полномочиями не наделены. Публично-правовая компания обладает специальной правоспособностью, так как в соответствии с п. 1 ст. 48 ГК РФ некоммерческие организации могут иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительном документе, и нести связанные с этой деятельностью обязанности. Публично-правовая компания создается на основании федерального закона или указа Президента РФ. Однако в отличие от государственных корпораций публично-правовая компания действует на основании решения о создании конкретной компании и утверждаемого Правительством РФ устава.
Цели и виды деятельности публично-правовых компаний отличаются от традиционных целей создания и функционирования некоммерческих организаций, так как на них возлагается осуществление государственных функций. Указанные полномочия властного характера должны быть четко закреплены на уровне нормативного акта, связанного с созданием компании. Соответствующая законодательная практика уже сформирована на уровне государственных корпораций и может быть использована при изучении положений Закона о публично-правовых компаниях. Например, на Государственную корпорацию «Росатом» законом возложены полномочия от имени Российской Федерации осуществлять государственное управление использованием атомной энергии, государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, а также нормативно-правовое регулирование в области использования атомной энергии (ст. 1 Федерального закона «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» ). Госкорпорация «Роскосмос» создается и действует в целях реализации государственной политики и осуществления нормативно-правового регулирования в области космической деятельности; координации работ по поддержанию, развитию и использованию глобальной навигационной спутниковой системы ГЛОНАСС в интересах специальных, гражданских, в том числе коммерческих, потребителей и для расширения международного сотрудничества Российской Федерации в области спутниковых навигационных систем; осуществления международной деятельности по исследованию и использованию космического пространства и др.
———————————
Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6078.
Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 215-ФЗ «О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос» // СЗ РФ. 2015. N 29 (ч. I). Ст. 4341.

Перечень прав конкретной публично-правовой компании зависит от сферы деятельности компании, установленной целями ее создания. В литературе верно отмечается, что выбор рассматриваемой организационно-правовой формы может определяться сферами, где недостаточна активность частного капитала или где уровень развития отрасли промышленности отстает от современных требований . Публично-правовые компании могут создаваться для осуществления управленческих и контрольных функций в инновационных сферах экономики, для оказания государственных услуг. Без определения конкретных целей компании сложно четко обозначить те дополнительные права, которые могут быть включены в решение о создании публично-правовой компании. В случае реализации масштабных проектов права публично-правовой корпорации могут быть определены в зависимости от тех полномочий властного характера, которые государство возлагает на публично-правовую компанию.
———————————
См.: Ливанова Е.Ю., Хазан М.Ю. Публично-правовые компании как инструмент инновационного развития национальной экономики и усиления конкурентных позиций в мировом хозяйстве // Теория и практика общественного развития. 2014. N 11. С. 124.

Реализация публично-правовыми компаниями полномочий, традиционно закрепляемых за государственными органами, составляет существенную особенность их правового положения. Именно данное обстоятельство вызывало споры относительно возможности включения подобных организационно-правовых форм в рамки традиционной цивилистической конструкции юридического лица . Произошедшие изменения гражданского законодательства, принятие Закона о публично-правовых компаниях направлены в том числе и на адаптацию рассматриваемой организационно-правовой формы юридического лица в систему некоммерческих организаций, закрепленную Гражданским кодексом РФ. Тем не менее анализ законодательства не позволяет согласиться с выводом, что «наличие у публично-правовой компании публично-правового статуса еще не превращает рассматриваемые юридические лица во властные субъекты права, поскольку деятельность по предоставлению услуг (даже государственных) не строится на началах властности» . Деятельность государственных корпораций и государственной компании «Росавтодор», содержание федеральных законов, определяющих их правовое положение, свидетельствуют об обратном. Данные субъекты права наделены властными полномочиями, позволяющими решать задачи достижения общественно значимых целей. Процесс передачи функций государства государственным корпорациям и компаниям носил осознанный характер. Однако нужно согласиться, что, учитывая существенное значение данной деятельности для государства и общества, процесс передачи функций государства другим структурам необходимо решать «на основании закона и посредством закона», «с максимальной открытостью, учитывая мнение всех заинтересованных сторон», и «при передаче публичных функций государство должно сохранить за собой осуществление контроля за исполнением переданных функций, чтобы в случае ущерба общественным интересам принять адекватные меры» . Решение обозначенных задач возможно только в случае четкой фиксации полномочий публично-правовой компании в решении о ее создании.
———————————
См. об этом: Лахтина Т.А. Особенности правового статуса государственных корпораций и государственных компаний // Вестник экономической безопасности. 2016. N 3. С. 81.
Диденко А.А. Публичная компания как организационно-правовая форма юридического лица // Власть закона. 2014. N 2. С. 71.
Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки // Журнал российского права. 2006. N 11. С. 8.

Опыт функционирования государственных корпораций в РФ показал, что практическая реализация положений закона о четком определении целей создания корпорации была далека от тех требований, которые сформулированы законом. И публично-правовая компания, и государственная корпорация относятся в соответствии с требованиями законодательства к некоммерческим организациям, т.е. к юридическим лицам со специальной правоспособностью. Это означает, что в федеральном законе, которым определено правовое положение государственной корпорации, должны быть исчерпывающим образом перечислены все цели создания этой организации. Вместе с тем анализ перечня целей создания ГК «Росатом», приведенного в ст. 4 Закона о данной корпорации, показал, что он не может быть признан закрытым. Эксперты отмечают, что указанный перечень «детализируется путем включения дополнительных целей и расширяется за счет включения сопутствующих целей» . В отношении публично-правовых компаний эта опасность частично преодолена указанием на то, что цели создания организации должны быть указаны в решении о создании публично-правовой компании. В ст. 4 Закона о публично-правовых компаниях отсутствует указание на необходимость включения цели публично-правовой компании в ее устав. Тем не менее остается определенная опасность «пересечения» таких категорий, как цели публично-правовой компании и полномочия, которые возлагаются на нее по осуществлению публичных функций. Данные категории не являются тождественными, более того, фактически они относятся к разным сферам правового регулирования. Если понятие «цель деятельности юридического лица» является по своему содержанию гражданско-правовой категорией, то термин «полномочия» применяется, как правило, в публично-правовых отношениях. Существует возможность фактического расширения целей деятельности публично-правовой компании за счет предоставления дополнительных полномочий именно публично-правового характера.
———————————
Замрыга Д.В. Цели создания государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» // Предпринимательское право. Приложение «Бизнес и право в России и за рубежом». 2013. N 4. С. 54.

Подобное расширение специальной правоспособности некоммерческой организации объясняется прежде всего особым правовым положением публично-правовой компании, которое не позволяет распространить на них отдельные общие положения гражданского законодательства о юридических лицах. Наиболее спорным вопросом на протяжении всего периода существования государственных корпораций в РФ был вопрос определения модели права собственности, которая позволила бы объяснить все нестыковки закрепленной в законе конструкции права собственности государственной корпорации и доктринальных подходов. Указанная проблема идентична и в отношении исследования правового положения публично-правовой компании.
Основной вывод, который, на наш взгляд, с очевидностью применим к публично-правовым компаниям, заключается в том, что «имущество государственных корпораций, порядок его формирования и расходования не вписываются в классические каноны гражданского права» .
———————————
Белых В.С. Юридические лица публичного права: понятие, сущность, сфера применения // Банковское право. 2012. N 4. С. 68 — 79.

Публично-правовая компания является самостоятельным субъектом права, обладает правом собственности на принадлежащее ей имущество.
По примеру госкорпораций законодатель допустил возможность установления Правительством РФ перечня имущества и (или) видов имущества публично-правовой компании, на которое не может быть обращено взыскание по ее обязательствам (ст. 6 Закона о публично-правовых компаниях).
———————————
Перечень имущества, на которое не может быть обращено взыскание по обязательствам ГК «Роскосмос», утверждается Правительством РФ (п. 10 ст. 3 Закона о ГК «Роскосмос»).

Российская Федерация не отвечает по обязательствам публично-правовой компании, а публично-правовая компания не отвечает по обязательствам Российской Федерации. В отношении Госкорпорации «Росатом» данное положение сформулировано несколько иначе. Российская Федерация не отвечает по обязательствам корпорации, а корпорация не отвечает по обязательствам РФ, если они не приняли на себя соответствующие обязательства (п. 10 ст. 3 Закона о ГК «Росатом»). Аналогично сформулирована и норма в отношении обязательств ГК «Роскосмос» (п. 11 ст. 3 Закона о ГК «Роскосмос»). Представляется, что подобная формулировка является более предпочтительной, так как учитывает возможный риск финансовых потерь со стороны публично-правовой компании и необходимости повышения гарантий со стороны государства в случае определения целей деятельности компании с заранее высоким риском отрицательного результата (например, в инновационных сферах деятельности).
В решении о создании публично-правовой компании должны быть определены источники, порядок, способы и сроки формирования ее имущества. Более детально данное положение регулируется гл. 2 Закона о публично-правовых компаниях (состоящей из одной ст. 6 «Имущество публично-правовой компании»). Источники формирования имущества рассматриваемого юридического лица аналогичны тем правилам, что действуют в отношении государственных корпораций.
В отношении государственных корпораций используются различные способы формирования имущества. Основным источником являются имущественные взносы Российской Федерации, также это доходы от деятельности самой корпорации, субсидии из федерального бюджета, средства специальных резервных фондов и пр.
Для формирования имущества публично-правовой компании может быть принят отдельный нормативный акт, устанавливающий перечень мер по созданию конкретного юридического лица. В качестве примера можно привести Указ Президента РФ от 12 мая 2016 г. N 221 «О мерах по созданию Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос», в котором был утвержден перечень акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности и подлежат передаче в качестве имущественного взноса РФ; перечень государственных унитарных предприятий, подлежащих преобразованию в акционерные общества, акции которых также подлежат передаче в качестве имущественного взноса. Состав имущества, передаваемого публично-правовой компании в качестве имущественного взноса Российской Федерации, определяется Правительством РФ (ст. 6 Закона о публично-правовых компаниях).
Порядок распоряжения имуществом публично-правовой компании и определение направления расходования ее средств, полученных в том числе в результате приносящей доход деятельности, имеет существенное значение для определения правового положения конкретной организации. Публично-правовые компании обладают специальной, целевой правоспособностью, что предполагает направленность всей хозяйственной деятельности, в том числе и в части распоряжения имуществом, «на реализацию общественных, общегосударственных интересов» .
———————————
Иншакова А.О. Государственная корпорация «Роснано» vs ОАО «Роснано»: вопросы правосубъектности // Власть. 2011. N 9. С. 110.

Опыт создания и функционирования государственных корпораций и компаний показывает, что данные положения на уровне конкретных федеральных законов регулировались общими нормами, детализация тех или иных требований происходила в недостаточном объеме. Так, например, ГК «Росатом» вправе совершать для достижения целей деятельности любые сделки, в том числе приобретать и реализовывать ценные бумаги, имущественные и неимущественные права, выдавать поручительства за третьих лиц, являющихся учреждениями корпорации, ее акционерными обществами и их дочерними, зависимыми обществами, а также подведомственными предприятиями, и предоставлять им займы (ст. 17 Закона). На уровне иных правовых актов определяются сделки, совершение которых может быть осуществлено по согласованию с Правительством РФ .
———————————
Перечень имущества Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», совершение сделок с которым подлежит согласованию с Правительством РФ, — приложение к Постановлению Правительства РФ от 6 мая 2008 г. N 346 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 20 марта 2008 г. N 369» // СЗ РФ. 2008. N 19. Ст. 2182.

Имущественный взнос Российской Федерации может включать в себя акции акционерных обществ, принадлежащих государству. Например, при создании государственной корпорации «Ростехнологии» (в настоящее время — ГК «Ростех») имущественный взнос РФ был связан с передачей 100% акций открытых акционерных обществ «Концерн «Автоматика» (г. Москва), «Концерн радиостроения «Вега» (г. Москва), «Концерн «Созвездие» (г. Воронеж), «Системы управления» (г. Москва); преобразованием федерального государственного унитарного предприятия «Центральный научно-исследовательский институт экономики, информатики и систем управления» (г. Москва), государственного унитарного предприятия «Калининградский янтарный комбинат» (пос. Янтарный Калининградской области) в открытые акционерные общества, 100% акций которых находится в федеральной собственности и передается в качестве имущественного взноса . Тем самым создается сложная внутренняя система организационно и экономически зависимых организаций, находящихся под единым управленческим контролем государственной корпорации. Подобная система может быть создана и публично-правовой компанией, так как основой такого квазикорпоративного построения внутренних взаимосвязей является государственная функция, возложенная на публично-правовую компанию. Для определенных отраслей экономики осуществление указанной функции может быть реализовано через систему соподчинения нескольких организаций и предприятий одному управленческому центру. Иной путь выстраивания подобной организационно-управленческой зависимой структуры связан с созданием публично-правовой компанией коммерческих и некоммерческих организаций и участием в них.
———————————
Указ Президента РФ от 24 августа 2016 г. N 425 «Об имущественном взносе Российской Федерации в Государственную корпорацию по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех» и о внесении изменения в Перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 г. N 1009″ // СЗ РФ. 2016. N 35. Ст. 5298.

Формирование квазикорпоративной структуры государственной корпорации (в данном случае возможная аналогия с публично-правовой компанией вполне очевидна) может происходить и после создания корпорации, так как внесение имущественного взноса РФ не связано с самим фактом создания организации. В частности, в 2016 г. Президентом РФ были приняты предложения Правительства РФ о преобразовании федерального государственного унитарного предприятия «Российский научный центр «Прикладная химия» (г. Санкт-Петербург) в акционерное общество, 100% акций которого находятся в федеральной собственности и переданы в качестве имущественного взноса Российской Федерации Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех» . Таким образом, процесс формирования имущественной основы деятельности публично-правовой компании, равно как и государственной корпорации, может быть связан с построением фактически холдинговой организационной структуры. Это оказывает в дальнейшем воздействие и на процесс принятия решений организациями, входящими в данную структуру, и на правовое положение самой публично-правовой компании.
———————————
Указ Президента РФ от 24 августа 2016 г. N 425 «Об имущественном взносе Российской Федерации в Государственную корпорацию по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех» и о внесении изменения в Перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 г. N 1009″ // СЗ РФ. 2016. N 35. Ст. 5298.

Вызывает интерес положение, закрепленное в пп. 19 п. 1 ст. 9 Закона о публично-правовых компаниях, о том, что наблюдательный совет публично-правовой компании принимает решение о безвозмездной передаче части имущества публично-правовой компании в собственность Российской Федерации в соответствии с порядком, утвержденным Правительством Российской Федерации. В настоящее время такой порядок Правительством не утвержден.
Является ли данный способ прекращения права собственности добровольным или принудительным? Подобного основания в Гражданском кодексе РФ нет. Существует Федеральный закон от 8 декабря 2011 г. N 423-ФЗ «О порядке безвозмездной передачи военного недвижимого имущества в собственность субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, муниципальную собственность и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» . Однако в данном случае происходит передача имущества из федеральной собственности в собственность субъекта РФ или муниципальную собственность. Также в РФ действует Федеральный закон от 30 ноября 2010 г. N 327-ФЗ «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности» . Государственное или муниципальное имущество религиозного назначения и имущество, не имеющее религиозного назначения и предназначенное для обслуживания имущества религиозного назначения и (или) образующее с ним монастырский, храмовый или иной культовый комплекс, передается религиозной организации безвозмездно для использования в соответствии с целями деятельности религиозной организации, определенными ее уставом. Данные примеры показывают наличие оснований прекращения права собственности, не названных в гл. 15 ГК РФ «Прекращение права собственности».
———————————
СЗ РФ. 2011. N 50. Ст. 7365.
СЗ РФ. 2010. N 49. Ст. 6423.

В Российской Федерации согласно ст. 212 ГК РФ признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Право собственности публично-правовой компании как самостоятельного субъекта права относится к частной форме собственности. Однако данный вывод, применимый в том числе и к правовому положению государственных корпораций, не является очевидным. Безвозмездная передача государственной собственности в качестве имущественного взноса при создании государственной корпорации рассматривалась многими специалистами как скрытая форма «ухода» от требований Закона о приватизации, вызывала «справедливое беспокойство», а если «исходить из того, что имущество не становится частной собственностью, а возникает «иная форма собственности», закрепленная в общем виде в Конституции РФ (ч. 2 ст. 8), то это требует дополнительного регулирования» . Такое дополнительное регулирование не было реализовано на уровне гражданского законодательства, отсутствует и в настоящее время, что позволяет продолжаться спорам о том, действительно ли подобные юридические лица — государственные корпорации и публично-правовые компании — являются субъектами права частной собственности.
———————————
Валявина Е.Ю. Развитие законодательства о некоммерческих организациях // Журнал российского права. 2009. N 1. С. 13.

В.П. Мозолин придерживался позиции, что «право собственности в государственной корпорации как публично-правовой организации и принадлежащее ей имущество продолжает оставаться единым и неделимым, относящимся к федеральной государственной собственности» . Другие авторы рассматривали собственность государственных корпораций как особый вид государственной собственности наряду с федеральной собственностью и собственностью субъектов Российской Федерации . Высказывалась позиция, что право собственности государственных корпораций соответствует понятию «иные формы собственности», установленному ст. 8 Конституции РФ . Однако данные предложения не соотносятся с требованиями законодательства, как ранее принятого в отношении государственных корпораций, так и положений Закона о публично-правовых компаниях, где в ст. 6 четко закреплено, что имущество публично-правовой компании принадлежит ей на праве собственности.
———————————
Мозолин В.П. Правовой статус государственной корпорации и юридическая природа права собственности на принадлежащее ей имущество // Журнал российского права. 2009. N 1. С. 24.
См.: Щуко Я.Д. К вопросу о форме собственности государственных корпораций // Право и экономика. 2013. N 4. С. 41 — 42.
См.: Бакирова Е.Ю., Китаева А.Е. Право собственности государственной корпорации через призму конституционного разграничения форм собственности // Власть закона. 2014. N 1. С. 70 — 71.

Изменение государственной и частной формы собственности может осуществляться только на основании тех способов, которые закреплены в ГК РФ. Основными способами являются приватизация и национализация имущества. Передача имущества публично-правовой компании на безвозмездной основе по решению наблюдательного совета может квалифицироваться как дарение, национализация или как некое третье, специальное основание, не названное в Гражданском кодексе РФ.
Ограничений на использование договора дарения в отношении публично-правовых компаний в ГК РФ не содержится. Запрет дарения существует в отношениях между коммерческими организациями (ст. 575 ГК РФ), а публично-правовая компания относится к некоммерческим юридическим лицам. Юридическое лицо, которому вещь принадлежит на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, вправе подарить ее с согласия собственника, если законом не предусмотрено иное (ст. 576 ГК РФ). По своей правовой природе публично-правовые компании могут быть сопоставимы с такими юридическими лицами, как организации, созданные для выполнения указанной учредителем цели, с использованием имущества государства, переданного публично-правовой компании в качестве имущественного взноса. Однако безвозмездная передача части имущества публично-правовой компании в собственность Российской Федерации, на наш взгляд, не соответствует сути отношений дарения, в том числе и по экономическим характеристикам.
Что касается национализации как обращения в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (ст. 235 ГК РФ), то она относится к принудительным способам прекращения права собственности, осуществляемым при наличии возмещения причиненных убытков. В нашей ситуации отсутствует принудительный характер, решение принимает наблюдательный совет, а также указан безвозмездный характер передачи. Кроме того, в ст. 306 ГК РФ, содержащей указание на возмещение убытков, причиненных собственнику в результате прекращения права собственности, основанием для такого прекращения назван закон, принимаемый РФ, а не решение органа управления юридического лица. Национализация традиционно рассматривается именно как принудительный способ, как действие, связанное с волеизъявлением государства.
Подобное понимание природы национализации закреплено и в иных актах, например в ст. 13 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 10-ФЗ «О государственном регулировании развития авиации» : государство в целях обеспечения своих интересов в области развития авиации вправе на основании федерального закона национализировать (обратить в государственную собственность) имущество, находящееся в собственности физических и юридических лиц. В науке отсутствует единство в определении сущности национализации. Несмотря на наличие названных законодательных положений, в науке высказываются и иные позиции. Считается, что понятие «национализация» не имеет конкретного правового содержания», «и в теории, и в практике остается без ответа ряд важнейших вопросов. Например, является ли национализация действием принудительным, каковы цели и пределы национализации, что подразумевается под национализируемым имуществом, кто и в какой форме принимает решения о национализации, какова роль суда в процессе национализации?» . Не вызывает сомнений, что приватизация и национализация являются экономическими средствами поддержки государственного сектора экономики . Однако отсутствие четких правовых норм, единой доктринальной позиции лишь порождает и усиливает споры, дискредитирует решения и действия государства.
———————————
СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 226.
Мазаев В.Д. Национализация как конституционный фантом // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. N 5. С. 95.
См.: Саидов З.А. Административно-правовые и экономические меры поддержки государственного сектора экономики // Административное и муниципальное право. 2016. N 4. С. 287 — 294.

На наш взгляд, возможность безвозмездной передачи имущества публично-правовой компании связана со сложной правовой природой публично-правовой компании, сочетающей в себе элементы как частноправового, так и публично-правового статуса. Возможность использования подобного способа прекращения права собственности публично-правовой компании может основываться на положениях п. 3 ст. 212 ГК РФ, которая устанавливает, что особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им в зависимости от того, находится имущество в собственности гражданина или юридического лица, в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, могут устанавливаться лишь законом. Однако положения специального закона должны носить исчерпывающий характер, не допускать различного толкования.
Анализ правового положения публично-правовой компании может стать содержательным только по истечении времени, необходимого на создание таких компаний и их функционирование. Исследование права собственности публично-правовой компании связано с необходимостью выбора дальнейшей «парадигмы развития законодательства в сфере вещных прав: сохранение традиционной элементарной модели права собственности или возможность применения, пусть и в ограниченном объеме, сложноструктурной (плюралистической) модели» .
———————————
Богданова Е.Е. Применение сложноструктурной модели права собственности в гражданском законодательстве Российской Федерации // Современное право. 2013. N 8. С. 44.

Библиографический список

1. Бакирова Е.Ю., Китаева А.Е. Право собственности государственной корпорации через призму конституционного разграничения форм собственности // Власть закона. 2014. N 1.
2. Белых В.С. Юридические лица публичного права: понятие, сущность, сфера применения // Банковское право. 2012. N 4.
3. Богданова Е.Е. Применение сложноструктурной модели права собственности в гражданском законодательстве Российской Федерации // Современное право. 2013. N 8.
4. Болдырев В.А. Юридические лица — несобственники: Монография. М.: Юрлитинформ, 2014.
5. Валявина Е.Ю. Развитие законодательства о некоммерческих организациях // Журнал российского права. 2009. N 1.
6. Диденко А.А. Публичная компания как организационно-правовая форма юридического лица // Власть закона. 2014. N 2.
7. Замрыга Д.В. Цели создания государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» // Предпринимательское право. Приложение «Бизнес и право в России и за рубежом». 2013. N 4.
8. Иншакова А.О. Государственная корпорация «Роснано» vs ОАО «Роснано»: вопросы правосубъектности // Власть. 2011. N 9.
9. Лахтина Т.А. Особенности правового статуса государственных корпораций и государственных компаний // Вестник экономической безопасности. 2016. N 3.
10. Ливанова Е.Ю., Хазан М.Ю. Публично-правовые компании как инструмент инновационного развития национальной экономики и усиления конкурентных позиций в мировом хозяйстве // Теория и практика общественного развития. 2014. N 11.
11. Мазаев В.Д. Национализация как конституционный фантом // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. N 5.
12. Мозолин В.П. Правовой статус государственной корпорации и юридическая природа права собственности на принадлежащее ей имущество // Журнал российского права. 2009. N 1.
13. Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки // Журнал российского права. 2006. N 11.
14. Саидов З.А. Административно-правовые и экономические меры поддержки государственного сектора экономики // Административное и муниципальное право. 2016. N 4.
15. Щуко Я.Д. К вопросу о форме собственности государственных корпораций // Право и экономика. 2013. N 4.